21世纪国家公务员制度_李和中著_9787307047488

　　本书系《中华人民共和国公务员法》正式颁布后，第一部全面、系统介绍国家公务员制度的著作。全书有三大特色：第一，在纵向上，结合20世纪 80年代以来西方国家公务员制度改革的历史经验，从全局上俯瞰了国家公务员制度的发展趋势。第二，在横向上，以公务员五大制度为经，三大机制为纬，多视角、全方位对国家公务员制度进行了理论透视。第三，在实践上，以《中华人民共和国公务员法》为制高点，在总结了13年来我国公务员制度经验的基础上，揭示了中国公务员制度的发展路向。本书中，作者认为，在新的形势下，中国公务员管理的各项制度和机制都应从三个方面寻求创新：一是管理理念的创新，即从“权力导向型”转向“市场导向型”；二是管理方式的创新，即从“指令性管理”转向“结果预算”；三是管理机制的创新，即在选拨和提升中推行竞争机制以确保公务员素质。全书观点新颖，内容翔实。具有一定的理论深度。

政府人事系统中广泛存在的这些问题，已远远不能适应各国的经济、政治、社会发展的需要，因此，改革旧的文官体系、建立新的文职官员系统的要求已成为不可回避的问题。这样，政府人事制度的改革就被提到日程上来了。
正是在这样的历史背景下，西欧各国及美国根据本国的实际状况，探索建立新的人事制度——公务员制度。公务员制度建立的标志有二：一是政务官与事务官相分离；二是考试择优录用制度的建立。现以此两个标志介绍西方各国公务员制度的建立过程。
1.英国。
英国现代公务员制度起源于19世纪中叶。在资产阶级革命以前，英国实行封建君主统治，国王集立法和行政大权于一身，所有的官员（国王的“官员”就是为其服务的宫廷人员）都是国王的臣仆，一切听命于国王，实际上实行的是“恩赐官职制”。1688年资产阶级革命胜利后确立了资产阶级君主立宪制，议会成了最高权力机关，资产阶级地位迅速提高。从17世纪末到18世纪初，议会通过一系列法令，扩大议会权力，削弱王权。
资产阶级统治机器的确立，需要与之相适应的政府人事制度。这样，新型的现代人事制度——公务员制度应运而生。
政务官和事务官的分化，是英国文官系统形成的第一步。这一分化过程持续了130余年的时间，它大致可分为两个阶段。第一阶段是17世纪末开始的，当时在政治统治上确立了主导地位的英国议会为了防止国王通过其任命的官员干预议会活动，在1694年，由政府公布法律，限制印花局的服务人员不得任国会议员。1699年扩大到其他政府机关人员。1701年，议会在《王位继承法》中规定：“凡受国王的任命及得国王年金者，皆不能当选为下院议员。”为了使议会便于控制政府各部，该法同时规定各部大臣例外，可以同时是下院议员。从此，英国官员队伍有了事务官与政务官的区分。这一阶段实质上反映了资产阶级议会与封建国王对人事权的争夺。第二阶段从19世纪开始。19世纪初，在议会制度进一步发展的同时，两党制也基本完成。于是，重要官员的任免权为议会多数党掌握。新上台的执政党往往实行“政党分肥制”，其引起的行政系统的动荡，有利于封建残余势力和资产阶级化的贵族，但却损害了整个资产阶级尤其是后起的工业资产阶级的利益。随着工业资产阶级的势力日益强大，要求变革这一有碍于资本主义经济发展的人事行政管理体制的呼声与日俱增。正是在这一背景下，1805年，英国财政部设立了第一个常务次官（事务官），其地位相当于副大臣。到1830年，几个主要的部均设立了常务次官，以后各部纷纷仿效，成为定例。此后，英国的政府官员就正式分为两大类：第一类是政务官员，包括各部大臣、副大臣和政务次官，他们随内阁的进退而进退；第二类是常任官员，即文官，包括常务次官、副常务次官等，他们不与内阁共进退。这一变革有利于在新旧内阁更替时维持政局的稳定和工作的连续性，也有利于提高政府工作效率。从此，英国政府的政务官和事务官正式区分开来。
考试录用制度的建立和规范化是英国文官系统形成的第二步。.1832年，英国通过了选举法，这对政治体制的改革和公务员制度的建立产生了重大影响。1833年，政府正式开始实行官职的考试补缺制度。每有职位出缺，便由四人参加考试，通过竞争择优录用。这是建立考试录用制度的开始。1853年，英国政府委派麦考莱等三人负责研究、考察东印度公司人事任用制度的弊端。东印度公司成立于18世纪初。由于东印度公司享有特权，它的职员捞取了大量财富，因此大批人纷纷通过上层政治关系挤入。1853年，英国议会为了对东印度公司进行改革，组织以牛津大学麦考莱为首的委员会调查东印度公司职员的任用制度，调查后形成了《麦考莱调查报告书》，其基本思想是通才教育、择优取仕。报告书首先肯定了考任制的必要性；其次则主张英国文官考试应注重一般的知识与能力，要以牛津大学与剑桥大学两所著名大学的课程为标准。这个报告为日后英国高级文官主要出自牛津大学、剑桥大学奠定了基础。所以，英国哲学家密尔称这是英国政治史上的重大改革。与此同时，英国首相委派财政部常务次官屈维廉和诺斯科特两人调查英国任用官吏的情况。第二年，他们根据调查的结果，拟成《屈维廉一诺斯科特报告书》，即《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告提出了四项重要的原则性建议：
其一，将政府的行政事务工作分为智力工作和例行工作两大类。前一类指行政领导和政治性职务，必须由大学毕业生来担任。例行工作人员也要考试，但只要求具有中学文化程度。这一原则奠定了现行公务员结构的雏形。
其二，凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，通过竞争考试表明具有通才智力后才能被择优录用。1855年，英国成立文官事务委员会，举行统一考试，从各部推荐的候补人员中择优选拔。
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