建立健全资源有偿使用制度和生态补偿制度研究_曹明德，刘明明，李玉梅，王慧，程玉，黄琰童_9787521618075

本书以法学正义理论为基石，构建自然资源有偿使用与生态补偿的理论架构，尝试以矫正正义为视角分析该制度的运行现状和存在的突出问题，并结合我国的国情，试图*大化地实现生态红利的平等分配，消除生态贫困现象，为我国未来生态补偿立法、行政执法、司法的路径选择提供学理支持，并为填补立法之空白、减少行政之阻力、维护司法之权威提供新思维。本书内容涵盖林业资源、水资源、土地资源、矿产资源、野生动植物资源、湿地资源的有偿使用和生态补偿制度，采用比较法和实证分析的研究方法，以问题为导向，紧接地气，在深刻剖析和严密论证的基础上，提出了完善我国该领域相关制度的政策法律建议。

国内关于资源有偿使用制度和生态补偿制度的研究较晚，近十余年理论研究成果数量积日累久，已经从现有国外的理论成果的简单介绍、概念辨析、制度阐述等发展到对建立这些制度的理论依据、时代背景和国情基础的详细分析和比较。代表性理论有外部性理论（externality）、自然资本理论（natural capital）、公共物品理论（public goods）。因大多数环境要素都具有公共物品的两个基本特征：非竞争性（non-rivalrousness）和非排他性（non-excludability），易造成搭便车现象，由此不可避免地造成过度使用、供给不足、缺乏维护等公地悲剧现象。在具体的生态补偿制度运行研究上，现有成果从本国的实际条件出发，取得了一定的前期理论成果。若按生态要素对现有成果进行梳理，主要集中在跨流域生态补偿、森林资源生态补偿、耕地资源生态补偿等领域。我国主张政府引导、市场调配的操作方式，并结合当下的国情，进一步强调市场的作用。从研究路径来看，主要是通过明确补偿义务，以此来明确法律上补偿的责任主体。在自然资源有偿使用领域，现有研究的成果主要集中在矿产资源、土地资源和水资源方面。切入点多为资源的所有权和用益物权的关系，的理论突破集中在权利金、出让金、矿山地租等制度引入上。

通观该领域的学术发展史，不难看出，现存的理论研究依旧存在着一些不足和盲点：其一，环境法学界仍然处于筚路蓝缕，以启山林的阶段。大量引用、借鉴经济学、管理学等理论模型，依旧是目前的主要论证切入口，如上所述的外部性理论、自然资本理论、公共物品理论等皆非法学体系的原生理论。如此一来，在法学界有关生态补偿的概念术语较为混乱，容易使人陷入五里雾中。环境法缺乏自身的理论范式，难以给出其在法学话语体系内合理性、正当性的基础。其二，基础理论研究对自然资源有偿使用和生态补偿的概念、性质、正当性基础、基本原则、基本制度、管理模式等缺乏深入和体系化的探讨，多零散地见于各个单行法的有关规定或者个别案例的具体分析中，缺乏宏观视角和前瞻眼光。其三，过往成果多为如何界定补偿主体、补偿形式、补偿计量模型设计等思路，为立法设计提供了很好的建议；但是其也有明显的不足之处：为了明确补偿责任主体，研究路径往往只考虑了法律关系的义务方，而忽视了受补偿主体的生态求偿权的法律研究。如此一来，在权利遭到侵犯时，后续的权利救济环节没能得到足够的重视。其四，有偿使用和补偿观念和意识中，缺乏生态保护红线的观念，导致资源使用上缺乏长远的眼光和合理的规划。同时，在付费和补偿计量方式上，缺乏差别原则和阶梯构型，导致可操作性低下。

本选题恰逢孕育于环境法学界对于环境正义的大讨论时期。随着对以往以社会总福利化为目标，牺牲其他人的合法利益这一正义准则的不断深入反思，以杰里米·边沁（Jeremy Bentham）为代表的功利主义（utilitarianism）正义观已经不能为环境法提供正确的价值导向。本课题较现有成果的独到价值之处在于以约翰·罗尔斯（John Rawls）的公平即正义的正义观为启示，将生态补偿的正当合理性基础牢固建立在法学的话语范式之上；以正义二原则（公平原则、差别原则）去建构环境法之于生态补偿的理论模型；以森林资源生态补偿、水资源生态补偿、土地资源生态补偿、草原资源生态补偿、湿地资源生态补偿、自然资源保护地为系统的研究范本，来回归环境正义的内涵本质。

本课题主要围绕如何在现有的法制体系下，剖析自然资源有偿使用和生态补偿之于环境法现有基础理论的不足和制度缺陷，并为更好地契合生态文明这一时代潮流，如何促进自然资源合理高效的使用；如何在森林、水资源、野生动物及矿产资源有偿使用环节中正确引导政府、市场对于自然资源所有者、保护者有形与无形的补偿；如何加强生态脆弱地区的政策侧重度和市场杠杆作用，维护环境利益的社会公平与正义。同时，通过对现行制度存在的不足予以剖析，针对如何做到生态补偿的形式多样化、生态补偿资金足量化、企业公民的生态补偿意识自主化、生态补偿周期稳定化，提出实现生态法治中国梦所需的顶层设计架构原理和建设性意见。本课题共分为三个论题，即自然资源有偿使用与生态补偿基本范畴和理论基础，自然资源有偿使用与生态补偿分论以及结论建议部分，其中第二部分涵盖了主要的自然资源类别：森林资源、水资源、土地资源（包含耕地和草原）、矿产资源、野生动植物资源和湿地资源。从纵向考察，总论和分论呈现出宏观与微观、归纳与演绎、抽象与具体的合理逻辑形式；从横向考察，以自然资源为整体出发，各子自然资源项的论证依据种属的合理逻辑分类，不仅在形式逻辑学上具有正当合理性，而且易于理论之推理、规律之显现、成果之推广。主要内容可分为：（一）自然资源有偿使用与生态补偿基础理论研究，探讨自然资源有偿使用与生态补偿制度概念及内涵、正当性、合理性渊源、法律性质、基本原则、制度渊源、法律关系等基础理论。（二）林业资源有偿使用和生态补偿研究，涵盖了森林效益补偿过低、补偿形式单一、补偿资金不足、补偿期限不稳定等问题。对生态公益林、天然林的定性，补偿标准及其计量方式提出了建设性的建议。（三）水资源有偿使用和生态补偿研究。此章涵盖了对水权及其权利束的梳理讨论，并且回答了如何完善水质、水量、上下游补偿制度等问题。（四）土地资源有偿使用和生态补偿研究。这一部分涵盖了对土地资源有偿使用及其现状，耕地资源生态补偿的立法与实践问题。（五）矿产资源有偿使用和生态补偿研究。此子课题抓住了现有补偿制度的核心问题国家作为矿产所有者、投资者、社会管理者三种身份在矿产税费征收中易被模糊混淆。在此基础上，评析了劳动价值论、矿山地租理论和矿产资源耗竭补偿理论、代际补偿理论等生态补偿的理论依据。在具体制度的研究层面上，涵盖了矿山环境恢复保证金制度、废弃矿山环境治理专项金制度、土地复垦制度、矿山生态补偿的责任制度。（六）自然资源保护地生态补偿制度构建问题研究。主要包括野生动植物资源保护地和湿地资源保护地。（七）对我国自然资源有偿使用及生态补偿的政策法律提出建议，回应实践探索中的问题，提出构建的立法与政策建议。

本课题在理论和实践创新上预期目标有以下几点：

其一，以公平即正义为理论基础，灵活解释公平原则和差别原则的异同关系，将自然资源有偿使用和生态补偿的正当性牢牢建构在法学正义理论之上，形成法学独有的话语范式。同时，为跨学科领域的合作提供新的理论范式，供经济学、管理学、环境工程学领域的同人参考。

其二，试图将矫正正义的视角引入环境法自然资源有偿使用和生态补偿理论中，并予以吸收和本土化，形成符合我国国情和发展规划的理论结晶。化地实现生态红利的平等分配，消除生态贫困的现象。

其三，为下一阶段有关自然资源有偿使用以及生态补偿立法、行政、司法思路转型提供更加完备的理论支持，为填补立法之空缺、减少行政之阻力、维护司法之权威提供新思维。

其四，确立生态补偿标准的方法，即生态系统服务功能价值评估，机会成本的损失核算、生态价值损失核算、生态恢复或环境治理的成本核算、协议定价、购买或支付意愿定价。分析了可行的多种生态补偿的类型，主要有公共支付体系、私人交易、市场手段、生态标识等方式。同时引入生态红线观念，对于部分地区、部分资源，越接近警戒红线，补偿和有偿使用的计量标准就越应该应用差别原则，阶梯化计量层级，从而更好地保障资源安全。

其五，本课题对土地资源、水资源、森林资源、野生动物资源、湿地资源、矿产资源等自然资源的生态补偿问题分别进行研究，完善了各分类资源的法律关系，并提出了关于各领域生态补偿制度设计的重要观点。确立生态补偿责任制度，建立企业、政府、社会三个层次的补偿框架。提出生态求偿权利的重要性，建立司法求偿保障机制。

本课题主要运用了以下研究方法和研究手段：

，文献研究法。对先进理念、研究报告、政府政策等多种资料的文献进行研究，了解现有理论的学术史和时代局限性。

第二，比较分析方法。以较为成熟和典型的域内外自然资源有偿使用和生态补偿体系为研究对象进行分析对比，总结国际、国内经验。根据我国的实际情况，取其精华，去其糟粕，为建构我国自然资源有偿使用和生态补偿法律制度提供借鉴。

第三，实证研究法。对国内外自然资源有偿使用和生态补偿进行实地调研、考察，深入了解自然资源有偿使用和生态补偿的规则、程序。以实践经验作为反馈，将理论的框架落实在可操作的范围内。

第四，系统分析法。生态补偿是一个具有明显系统性的问题，在进行生态补偿问题的研究时，既要考察补偿主体、补偿客体、补偿形式、补偿经济源、补偿周期等环节，还要考虑经济发展、能源安全、生态保护等问题，因此必须运用系统的观点和综合的观点。

第五，历史分析法。以史为鉴，可以知兴替。过去几十年，我国已经积累了一些成熟、可靠的经验，特别是一线行政部门有着丰富可靠的数据，是准确预测的前提条件。

故本课题在方法论的选择上，能够很好地保证论证结果的科学性、普适性、时效性，并且在交流、论证和纠错环节上具有广泛的合作基础。同时，在资料的收集、文献的比较研究、报告的撰写上兼备良好的可操作性。以上所有内容，为整个课题科学、贯穿一致地完成既定目标提供了基础。在本课题的研究过程中，课题组成员进行了大量理论与实践的探索，以期为我国自然资源有偿使用制度及生态补偿制度的构建提供可行性及合理性的法律政策依据。尽管进行了详细和充分的论证，但囿于各自因素的限制，论述中难免存在疏漏和不周之处，敬请各位专家、学者和同人批评指正！

曹明德，中国政法大学法学二级教授、钱端升讲座教授，博士生导师，法学博士，法学博士后，《中国政法大学学报》主编，人民检察院专家咨询委员，中国法学会环境资源法学研究会副会长，世界自然保护联盟环境法委员会委员，教育部新世纪优秀人才（2005年），全国十大杰出青年法学家（2006年），先后在中国人民大学、中国社会科学院研究生院获得硕士和博士学位，曾在加拿大英属哥伦比亚大学法学院留学，并在美国佛蒙特法学院获得环境法硕士学位、美国佩斯大学法学院获得环境法博士学位。应邀出访20多个国家和地区，2017年7月出席联合国高端政治论坛边会并在会上发言，多次在国外著名大学举办学术讲座，或在重要国际会议上作特邀发言或主题报告，在CSSCI来源期刊上发表论文40余篇，且在SSCI来源刊物及《中国法学》《法学研究》等国内外权威核心期刊发表学术论文10余篇，代表作为《生态法新探》《环境侵权法》，主持国家社会科学基金重点项目4个，主持省部级以上课题10余项，获省部级一等奖2项、二等奖5项、三等奖5项。

刘明明，法学博士，法学博士后，中国农业大学人文与发展学院副教授、博士生导师，入选北京市百名法学英才，中国环境科学学会环境法学分会常务委员，主要研究领域为能源和气候变化法、农业农村法治。

李玉梅，法学博士，中国农业大学人文与发展学院法律系副教授，中国农业大学农业与农村法制研究中心执行主任，中国立法学研究会、中国农业农村法治研究会理事，北京市环境资源法学会常务理事，中国环境科学学会环境法学分会常务委员，加州大学伯克利分校、德国哥廷根大学访问学者，研究领域为农业农村法治、环境资源法等。

王慧，法学博士，经济学博士后，上海市浦江学者，上海海事大学法学院副教授，在《清华法学》《法商研究》《法律科学》《法制与社会发展》《法学》等刊物发表文章多篇，出版学术专著4部、译著1部，先后在剑桥大学法学院、加州大学伯克利分校法学院、芝加哥大学法学院和爱尔兰都柏林大学法学院研修。

程玉，法学博士，北京师范大学法学院博士后研究人员，比利时根特大学访问学者。主要研究领域为环境法、国际环境法。近年来，先后主持国家社科基金后期资助、博士后面上资助和国际教育协会横向资助项目，参研多项国家社科基金和部委重点研究课题，发表多篇CSSCI核心期刊论文。

黄琰童，毕业于中国政法大学环境法专业，获法学博士学位。现就职于工业和信息化部国际经济技术合作中心能源资源环境研究所。主要研究工业节能环保、生态补偿、环境法基础理论。曾主持、参与国家社科基金项目课题、工业和信息化部项目课题10余项。

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