地方立法双重备案审查机制研究_侯宇_9787513074452

本书首先通过梳理地方立法备案审查制度的发展脉络，在追根溯源考察其制度来源及其演变后，指出地方立法双重备案审查制度是根植于我国政治实践的特有制度，是在人民代表大会理论引领下，是对已经生效的规范性文件的一种事后柔性立法监督，在本质上属于合法性审查，是一种合宪性审查过滤机制。本书希望通过地方立法双重备案审查机制重塑研究，以丰富和完善我国宪法监督、中央与地方立法权限划分以及备案审查与合宪性审查之间的关系以及制度衔接等新理论问题，促进国家治理方式的转型。尽管近年来地方层面在备案审查制度上有诸多创新，但地方立法备案审查制度在整体上还存在诸多不足，亟需在程序机制、公开制度、公众参与制度、问责联动机制等方面予以改进和完善。此外，还需利用信息技术手段提升地方立法备案审查的能力和质量，从而真正发挥备案审查的立法监督功能，维护社会主义法制的统一与尊严，保障广大公民的合法权益，促进依法治国方略的实施。

前言随着法治化进程的不断深入，不仅中央层面立法数量激增，地方层面的立法数量也呈现出几何级数的增长。因此，为了提升立法质量，强化备案审查制度便成为法治建设的一个重要任务。党的十八届四中全会明确要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。备案审查制度的功能与目的是维护社会主义法制统一。鉴于地方立法是我国立法制度的重要组成部分，而且立法权限划分事关中央与地方关系这一至关重要的宪法问题，对备案审查制度的研究始终是我国学界一个经久不衰的话题。本书首先通过梳理地方立法备案审查制度的发展脉络，在追根溯源考察其制度来源及其演变后，指出地方立法双重备案审查制度是根植于我国政治实践的特有制度，是在人民代表大会理论引领下，结合中国特色的宪法监督、中央与地方立法权限划分理论与实践，从而为把握完善地方立法备案审查制度提供理论指引。从性质上而言，地方立法备案审查是对已经生效的规范性文件的一种事后柔性立法监督，在本质上属于合法性审查，是一种合宪性审查过滤机制。虽然地方立法备案审查对象是以地方性法规、规章为立法核心，但是，随着地方立法备案审查范围的不断扩展，党的十八届四中全会决定“把所有规范性文件纳入备案审查范围”“禁止地方制发带有立法性质的文件”。地方立法双重备案审查的特殊性在于其在三种意义上存在着双重甚至多重审查的现象，即根据双重备案机关性质不同存在着双重备案审查，根据审查性质不同存在着批准审查和备案审查双重备案审查，以及根据审查方式不同存在着主动审查与被动审查。正是由于地方立法“行政层次式” 监督模式的双重备案制度设计的特殊性，没有考虑到立法统一性和权威性，加之由于备案机关重合低效、审查程序安排不当、备案资源分散浪费等弊端逐步显现出来，使得备案审查制度的功能大为降低。鉴于地方立法备案审查本质上属于合法性审查，在某种意义上它充当着一种合宪性审查过滤机制。虽然备案审查主体享有合宪性甄别或初步识别权，但合宪性并非其坚持的原则。因此，地方立法备案审查应秉持合法性、法制统一与尊严和适当性等原则。地方立法以被动审!为主要方式，辅之以主动审!和专项审查等多种方式，遵循“先合法性审查、再合宪性甄别过滤、最后适当性审查”的阶层性审查次序。由于地方立法备案审查双重审查的特殊性，使得其程序相较于中央层面审查程序有所区别。尽管近年来地方层面在备案审查制度上有诸多创新，但地方立法备案审查制度在整体上还存在诸多不足，亟需在程序机制、公开制度、公众参与制度、问责联动机制等方面予以改进和完善。此外，还需利用信息技术手段提升地方立法备案审查的能力和质量。总之，本书旨在通过地方立法双重备案审查机制重塑研究，丰富和完善我国宪法监督，中央与地方立法权限划分，备案审查与合宪性审查之间的关系，以及制度衔接等新理论问题，促进国家治理方式的转型。欲强化地方立法备案审查制度，不仅应在全国范围内建立统一的规范性文件备案审查标准，还应建立起与其他对规范性文件进行审查相关制度的协调联动机制，避免同一规范性文件在受到不同审查主体审查时可能出现的冲突，从而真正发挥备案审查的立法监督功能，维护社会主义法制的统一与尊严，保障广大公民的合法权益，促进依法治国方略的实施。

目录第一章地方立法备案审查的历史与现状第一节新中国成立至1978年对地方立法备案审查的探索第二节 1979 — 2000年《中华人民共和国立法法》颁布备案审查的萌芽第三节 2000 — 2013年备案审查制度确立与停滞第四节十八届三中全会之后备案审查发展与完善第五节备案审查的现状与存在的问题本章小结第二章地方立法备案审查的性质第一节地方立法备案审查理论基础第二节立法监督抑或违宪审查———地方立法备案审查之性质第三节合宪性审查抑或合法性审查本章小结第三章地方立法备案审查的范畴第一节立法文件与规范性文件的区分第二节如何界定带有立法性质的规范性文件第三节地方司法规范性文件是否纳入备案审查范畴第四节联合行文是否纳入备案审查范畴本章小结第四章地方立法双重备案审查剖析第一节地方立法备案审查体系之双重性第二节批准制度与备案审查之龃龉第三节主动审查与被动审查之纠葛第四节双重备案审查之缺憾本章小结第五章地方立法备案审查的方式、原则与标准第一节地方立法备案审查的形式第二节地方立法备案审查的方式第三节地方立法备案审查的原则第四节地方立法备案审查的标准本章小结第六章地方立法备案审查的程序、结果与效力第一节地方立法备案审查的程序第二节地方立法备案审查的结果第三节地方立法备案审查的效力本章小结第七章地方立法备案审查制度之完善第一节完善地方立法备案审查程序第二节健全地方立法备案审查公开制度第三节健全地方立法备案审查公众参与机制第四节建立地方立法备案审查问责机制第五节建立地方立法备案联动机制第六节利用信息技术提升地方立法备案质量本章小结参考文献附录法规、司法解释备案审查工作办法后记

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