倾听田野——集体土地征收法律制度研究_肖黎明著_9787513069755

作者首先梳理了中华人民共和国成立以来的土地征收法律制度大致经历的四个发展阶段，即土地征收立法的起步阶段、调整阶段、建立阶段和完善阶段。我国集体土地征收法律制度几经变迁，经历了从无到有，从起步到逐步调整、完善的过程。其次通过社会调查和司法判决，分析了我国现行集体土地征收制度在实践中的运行状况，指出存在的问题，最后就完善和重构我国的集体土地征收制度成为当前土地征收立法给出了自己的观点。

前言

中华人民共和国成立以来的土地征收法律制度大致经历了四个发展阶段，即土地征收立法的起步阶段、调整阶段、建立阶段和完善阶段。我国集体土地征收法律制度几经变迁，经历了从无到有，从起步到逐步调整、完善的过程。但是，由于历史背景、经济状况与政策导向等诸多因素的影响，在演进的过程中不可避免地呈现出一些至今仍然影响集体土地征收制度运行的制度属性，表现包括：土地征收中缺失公共利益标准、土地征收由行政机关主导、按照被征收土地的原用途补偿、土地征收补偿以行政救济为主等。深究影响我国集体土地征收制度属性变迁的成因，可将其归结为以服务国家经济建设的计划经济理念指导土地征收立法、地方政府积极推行土地财政、土地一级市场由政府垄断供给等。
我国现行有效的集体土地征收法律制度由相关的法律、法规、规章和地方性法规等规范性文件以及相关政策构成，在内容上涵盖了公共利益条款、征地程序规范、征地补偿制度、征地救济制度四个方面的内容。虽然呈现出体系化发展的趋势，但仍然存在以下关于整体性的立法缺陷：一是缺少公共利益界定规则，由于对公共利益的外延缺乏明确的界定，许多明显被排除在公共利益的目的之外的用地行为，也被纳入集体土地征收的范围。二是征收程序欠缺公开性，实践中出现集体土地征收决定的形成过程完全处于暗箱操作的状态，集体土地征收方案和安置补偿方案都是在批准以后才予以公告，而且在公告之后，无论被征收人有何理由，都无法影响征地方案的实施。三是被征收人无参与权，在土地征收法律关系中，征收人即国家，因土地征收公权力的行使而处于行政主导地位，被征收人则只能处于被动服从之地位。四是征地补偿标准偏低，征地补偿的标准由实施征地的行政机关按照计划经济的思维来拟定和执行，不具有市场化机制。五是征地救济渠道不通畅，我国集体土地征收补偿纠纷的司法审查实行行政裁决前置，且裁决前仍需协调程序前置，使得当事人的司法救济权利受到很大的限制。
就我国现行集体土地征收制度在实践中的运行状况而言，通过分析相关社会调查和司法判决，可以发现在集体土地征收制度的运行实践中，很多时候征收权的行使并不是基于公共利益之目的，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》所规定的“为公共利益需要，可以征收土地”的条文，在实践中被地方政府所“架空”，该条规定成为法律上的具文。从农民征收意愿的调查中，可以发现农户不愿意征地的原因，其中补偿太低是主要原因，但是生活无保障和很难找到非农工作也是重要原因。在征地程序规范的运行上，由于制度设计上的缺陷，土地征收的程序合法性在实践中也往往流于形式。无论是征收决定，还是补偿安置方案的制定，农民的参与权和知情权并没有得到落实和有效的制度保障。在征地补偿规范的运行上，在现有的标准之下，土地的价值是被严重低估的，失地农民往往只能获得低水平的货币形式的安置补偿，其长远利益通常不被考量在内。承包地被征收后的补偿方式主要是发放补偿费，但是土地征收补偿款对农户生活保障的替代率并不高，从而导致很多农户陷入失地又失业的境地。在征地救济规范的运行上，我国现行集体土地征收制度项下的权利救济渠道狭窄，司法与行政救济效率低下，实践中征地补偿款被截留、扣减、挪用问题突出，甚至存在补偿款分配不公和不到位的情况。实践中，土地征收纠纷虽然并不常见，但由于大量涉及土地征收补偿的纠纷无法诉诸司法最终解决，社会矛盾突出，容易激化群体性事件的发生。以把手案例法律大数据平台公开判决书为数据来源进行分析，涉及农村集体土地征收纠纷的民事诉讼主要集中于承包地征收补偿费用分配和侵害集体经济组织成员权益两类案件。涉及土地征收类行政诉讼判决，主要分布在一般行政案由类和土地行政管理类判决，行政征收类判决比例较少，这表明土地征收中土地征收类行政诉讼救济不通畅。
完善和重构我国的集体土地征收制度成为当前土地征收立法的必然要求。为此，首先应该更新立法理念：一是要坚持共享发展理念，让被征收人参与土地发展增益的分配；二是要树立城乡一体化理念，赋予农村集体土地应有的法律地位；三是要遵循依法保护产权的理念，切实保护包括土地所有权和用益物权在内的土地产权；四是要明晰“抑公扬私”的立法理念，给予农民个体私权以更多的重视。其次应该变更当前集体土地征收立法模式，考虑到集中型与分散型土地征收立法模式各自的优劣，结合我国当前的土地征收立法现状，我国的集体土地征收立法应该选一种集中与分散相结合的立法模式。制定统一的土地征收法，把现行《中华人民共和国土地管理法》等法律法规中关涉集体土地征收的规范尽可能统一整合到一部土地征收立法当中，在其他法律中只留下一些原则性的规范即可。最后，结合《中华人民共和国土地管理法》（修正案）的公布，应该优化具体的立法方案。一是要明晰公共利益条款，在实体上，坚持公共利益内涵界定之法定原则、比例原则；在程序上，设置前置调查、民主协商、听证等程序制度。二是要细化征地程序规范。分别从集体土地征收的前置程序、审批程序、实施程序以及听证程序等几个方面加以完善。三是要提升征收补偿标准。明确集体土地的征收补偿应当遵守完全补偿的原则，集体土地所有权，土地上建筑物、构筑物所有权、地上农作物所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、农地发展权等均应纳入集体土地征收的补偿范畴之内。在补偿标准上，坚持以市场化作为其最基本的补偿标准，同时考量被征地人的实际情况，探索取代单一货币补偿方式的多元安置补偿方式，健全征地补偿款的分配方式。四是要健全征地救济手段。建立多层次体系化的救济渠道，具体而言，就是要建立权利行使之救济方式，赋予被征收人索还请求权；完善行政救济与司法救济方式，拓宽当事人适用行政救济与司法救济的范围，降低当事人寻求行政救济与司法救济的门槛。

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