社会治理创新地方样本法治化研究_何跃军_9787520349628

本书采用法律社会学研究方法，从理论、实证与应用角度深入分析社会治理地方样本的法治化问题。理论部分重点阐释地方社会治理法治化的内涵与功能、基本向度、多元主体的法律关系等，尤其关注法治精神建设问题。实证部分阐明了地方多元主体参与社会治理的实践做法，回答了当下社会治理格局中多元主体究竟是如何发挥治理作用、存在什么问题以及如何改进等问题，描绘了多元主体参与社会治理的基本图景。应用部分深入分析了涉法涉诉信访、区县公共法律服务体系建设、城乡法治文化建设等内容，从问题——体系——文化的整体角度反思当下地方社会治理法治化，有助于促成更加富有成效的社会治理法治化工作。本书是社会治理从法理命题到法理思维再到法治思维演进的积极有益的研究探索。

党的十八大以来，特别是十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标以来，“治理”一词成为我国政治生活和学术研究的热词，以“治理”为核心的政治命题和理论命题大量涌现，围绕政党治理、国家治理、社会治理、网络治理、全球治理以及治理现代化，党和国家领导人发表了许多意义非凡的重要讲话，学术界出版了许多富有创新的论著和调研报告，治理研究取得一系列可喜的成果，本书同样是在这样的时代背景下所产生的研究成果。
　　2018年，在我受中央政法委委托，主持“枫桥经验”的理论构建课题研究过程中，经过文献梳理发现，目前有关社会治理研究的成果精品不是很多，多数研究论题互相重复、观点互相雷同、研究方法单一，对社会治理的理论指导和学理支撑作用还不够坚实。进一步深化社会治理问题的理论研究，依然任重而道远。尤其值得指出的是，党的十八大以来，习近平总书记提出要推进法治中国建设，推进法治中国建设核心是法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在推进法治国家建设方面，十八届四中全会做出了重大决定，在推进法治政府建设方面，党中央国务院出台了法治政府建设实施纲要，但迄今为止，法治社会建设还没有规划，也没有纲要。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指示要抓紧制定法治社会建设规划，加快形成共建共治共享的现代社会治理格局，确保中国社会充满活力又和谐有序。
　　习近平总书记多次强调，依法治国是治理领域的一场深刻革命。在全面依法治国的历史大背景下，社会治理与法治的关系唇齿相依、如影随形，从法治与法理的角度展开社会治理的相关议题，来源于我们对新时代的科学认识、精准定位和深刻把握。我认为，着眼于新时代，我们应当更加关注社会治理的法治和法理问题，深入探讨如何以法治思维和法理思维推进新时代的社会治理、促进多元主体参与社会治理，促进社会治理现代化，从而建设更加民主法治文明和谐的社会主义法治社会。
　　基于本书的研究主题，我对新时代社会治理的法治和法理问题，表达以下基本观点。一新时代中国的治理体系
　　我国的社会治理不是一个孤立的环节，而是新时代中国治理体系的重要组成部分。这一在社会实践中积累起来的体系包括政党治理、国家治理、社会治理、互联网治理、全球治理等五个方面。
　　政党治理，即从严治党，依法执政。国家治理，即十八大以来强调的国家治理体系现代化，涵盖制度创新、能力提升、模式变革。社会治理，即社会领域的治理，与国家治理相对应。世界上有许多思想家（包括马克思在内），都认为国家和社会（市民社会）是二元的，以市场为中心的平等、自由和协商的社会领域是政治国家的根基所在。从这个意义上说，社会治理是国家治理的基础，而国家治理是社会治理的导向。互联网治理，即与国家和社会等实体空间相对应的虚拟空间的治理，是整个治理体系中的一个新型治理领域。全球治理，即十九大提出的共商共建共享的全球体系，其指向是建立新型国际关系和世界新秩序。
　　五个方面的治理针对不同的治理领域和空间，紧密契合于新时代的发展需求，相辅相成，相得益彰形成了新时代中国治理体系。社会治理既是整个治理体系中的一个成员，又必然对其他各领域治理产生直接或间接的影响，其基础性、复杂性、可持续性决定了其在整个治理体系中的地位，也决定了其在我国治理体系和治理能力现代化道路上的角色。遗憾的是，面对社会急剧转型、社会矛盾深刻变化的现实，社会治理和社会治理现代化的研究却非常薄弱，而关于社会治理的法理研究更加乏力。以往围绕社会治理展开的研究，多从综合治理的角度、社会治理体系的角度、城区治理和乡村治理的角度切入，却淡化甚至忽视了其中最为关键的法治思维和方式问题、法理思维和法学理论问题、治理与法治的关系问题等等。

《社会治理创新地方样本法治化研究》：
　　一法律法规不完善的问题
　　网格化社会管理模式在很多地方均是依托于政府出台的规范性文件，有的地方甚至只是党政主要领导人的意志在推动。我们应当认识到，无论是城市还是农村，都应当在法治化的框架下管理和治理。而网格化社会管理模式目前较为缺乏法律法规的支撑，也就无法在管理和治理中贯彻法治思维和法治方式。
　　在具体管理和治理中，还需要更加完善的城市管理法律法规。一个简单的例子是，对于城市道路，市政管理和公路交通管理部门都有权管理，如果有侵占城市道路的问题，这两个部门从职权上都可以进行管理，但问题在于这两个部门的处罚力度相差较大，很容易出现同样的行为不同处罚的问题，秉持一事不再理原则，管理就无法产生相应效果。目前在城市管理的法规方面存在的问题集中在执法程序简单、操作性不强以及处罚手段的强制性不强，仅限于教育、罚款以及限期整改。①
　　二行政主导与自治不足的问题
　　目前的网格化社会管理模式基本上是由地方政府负责推动的，因为政府在资源整合方面具有的巨大优势，确实能够将网格化全面在城乡铺开。更加重要的是，网格化所整合的资源主要是行政资源，所提供的服务主要是行政服务。这也就导致了目前网格化社会管理模式中行政化主导的倾向较为明显，这就导致社区在这个网格化社会管理模式中存在较为尴尬的问题，社区组织再次成为行政管理的末梢，成为行政资源整合的对象，甚至被整合成为行政资源。社区的自治职能与上述网格化管理就存在冲突。
　　从网格员的设置来看，应当是为了增强社区治理能力的。但目前网格员的考核是多方的，有政府职能部门的考核，有社区的考核，也有居民的考核，其中最主要是政府职能部门的考核。考核体现的是政府仍然具有掌管一切的冲动和行动，政府仍然希望通过对网格员的管理和考核来实现全能型的政府管理。这种思想和考核所形成的科层化管理模式，留给社区的自治空间就更小了。
　　网格化同时推动了社区行政化。后者是指政府为了社会管理目的，通过行政权力的运用对社区进行再组织，其基本表现是社会空间行政化、社区组织行政化、社区事务行政化。①社区行政化严重影响着社区自治功能的发挥。②由政府主导构建的网格化社会管理，通过再组织的方式将社区再度行政化，使得社区无法充分行使自身自治能力。渠敬东认为：“政府行为的全面回归，不但将公共服务覆盖到社会的各领域，而且形成了行政强制。行政体制就像是一台设计合理并且运转有效的巨大机器，当面对社会上的突发事件的时候，就需要每个部件都要跟随机器系统调整运转，失去了自身的灵活应对能力。”③由于目前社区作为自治组织的治理能力相对较弱，由行政力量整合资源优化配置从而形成一个网格化管理模式，并无太大问题。关键问题是政府能不能合理划分管理与自治的空间，尤其是放权于社区自治。如果政府管理太多，社区自治就会受到较大压缩。
　　社区自治不足的另一个表现是社会组织的参与不足。网格化社会管理模式是政府主导构建的，因此必然依托原有的行政组织体系，如职能部门及其工作人员，以便于承接职能，这也导致了社会组织没有足够的参与空间，一些社区内的社会组织，想要参与，但因为政府主导建立的这一格局，想要参与还必须获得政府职能部门的认同，这本身就很不容易。这也带来了一个问题，本身政府想要借助网格化管理实现自身社会管理的减压，实际上却带来了更多管理成本和压力，因为社会组织较少参与，居民对网格化的理解仍然是“有事找政府”的状态。
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