加强行政事业资产管理总体思路研究_李森著_9787521801309

　　政府生产提供公共产品、满足公共需要，是通过为数众多的行政事业单位相互协调、相互配合来共同完成的，而这些行政事业单位要提供公共产品、满足公共需要就必须掌握一定数量的行政事业资产，这些资产是行政事业单位生产提供公共产品、满足公共需要不可或缺的手段。在现代财政制度视阈下，行政事业资产管理是财政管理的重要基础和有机组成部分，也是财政职能实现的重要保证。
　　从规范意义上分析，强化行政事业资产管理的总体思路应包括三大项：一是明确“谁来管”，实现行政事业资产管理体制优化；二是明确“管什么”，准确界定并细化行政事业资产管理客体；三是明确“如何管”，实现行政事业资产管理手段和方式健全。该思路“三位一体”，共同构成统一的整体。在该思路所包括的三大项中，其中首项“谁来管”包括两大环节：一是管理主体的界定；二是管理权限的划分。第二项“管什么”也包括两个基本环节：一是资产管理范围的界定；二是资产管理对象的细化，具体包括五个方面，即资产融资管理、投资管理、配置管理、运营管理和处置管理。第三项“如何管”包括六个环节：强调资产管理假设、确定资产管理目标、把握资产管理重点、选择资产管理模式、强化资产管理手段、完善资产管理制度。上述10个环节为强化行政事业资产管理“三位一体”总体思路的具体体现。这就是《加强行政事业资产管理总体思路研究》所提出的“三项十端”的强化行政事业资产管理工作的总体思路。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱。建设社会主义现代化强国需要积极构建、完善现代财政制度。在现代财政制度下，行政事业资产管理工作的地位日趋重要。纵观西方现代财政制度发展演化的历史不难发现，在其早期发展阶段，斯密“看不见的手”作用原理备受推崇，政府扮演“守夜人”角色，财政支出中消费性支出占比高，政府资产的规模相对较小、结构简单，存在形式也不复杂，因而政府资产管理在当时并不居于财政管理的重要地位。但在其中期发展阶段，凯恩斯“看得见的手”取代了斯密“看不见的手”居于主导地位，政府干预经济的力度明显加大，财政支出中投资性支出占比提高，政府资产规模日趋庞大、结构日趋复杂、形式日趋多样，政府资产管理在财政管理体系中的地位日趋重要。20世纪70年代西方国家出现“滞胀”后，现代财政制度的发展进入成熟期。虽然在这一阶段，凯恩斯的理论和主张受到怀疑甚至否定，但投资性支出相对消费性支出在扩张需求方面的比较优势仍受到青睐，政府庞大的资产存量、复杂的结构及存在形式使政府资产管理工作的地位不仅没有被削弱，反而日趋强化，精细化管理的色彩日益浓厚。
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》和党的十九大报告明确指出：我国财政改革的目标就是要构建、完善现代财政制度。考虑到现代财政制度在世界范围内的历史发展进程，我国要构建、完善的现代财政制度肯定不是早期和中期的现代财政制度，而只能是成熟期的现代财政制度。因此，强化政府资产管理，特别是强化作为政府资产体系重要组成部分的行政事业资产管理，就成为深化经济体制改革、完善现代财政制度必须要完成的重要任务。
　　但长期以来，政府资产管理一直是我国财政管理工作的薄弱环节，“重财务轻资产”的倾向一直存在。在政府资产管理中，又相对重视生产经营性资产而忽视非生产经营性的行政事业资产。这有深刻的历史背景。因为在传统体制下，政府既要配置资源生产提供公共产品，满足公共需要，还要配置资源生产提供私人产品，满足私人需要。这意味着政府必须投资建立大量的国有企业，进而形成大规模的生产经营性资产。在政府资产存量中，生产经营性资产占比很高，按照抓主要矛盾的管理思路，政府把资产管理的重点放在生产经营性资产方面有其必然性、合理性。但随着经济体制改革的深入和国有企业“抓大放小”改革战略的实施，政府逐步从市场有效作用领域退出。在政府资产总量中，非生产经营性的行政事业资产占比提高，地位日趋重要。行政事业资产管理日益成为政府资产管理工作的重点。因此，强化行政事业资产管理既是我国改革深化的必然结果，也是进一步深化改革的必然要求。

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