行政管理学_曹现强，王佃利著曹现强，王佃利编_9787302259749

《行政管理学》是以政府组织如何行使公共权力对国家和社会公共事务进行有效管理为研究对象，围绕行政管理的目标与价值、行政体制、行政过程、行政技术、行政保障、行政改革六个方面的十多个管理环节和管理要素进行了较为系统的阐述。既较为全面地介绍了行政管理的基本理论、基本方法，又对国内外行政管理的最新理论与实践进展进行了追踪，特别是对当前我国政府行政管理面临的挑战及未来发展趋向进行了分析。较好地体现了理论与实践相结合，技术理性与人文精神、公共性价值的结合。
《公共管理系列教材：行政管理学》可供公共管理、行政管理等相关专业的学生、教研人员阅读，也可供各级政府公务员培训使用。

　　当今中国正处于一个快速变革的时期，社会转型和体制转轨的双重挑战，需要并推动着政府管理领域的深层次改革。社会主义市场经济体制的不断完善，将使政府与市场的关系重新定位，并使其向有限政府转变；公民社会的成长，公民的民主、法治意识和自主管理能力的提升，将大大改变传统行政权力的运行轨迹，使其向政府与社会的合作治理转变；改善民生，增加公共服务供给，实现基本公共服务均等化的社会呼声，正推动政府从传统的统治行政、管理行政向服务行政转变，服务型政府建设的要求将使政府面对着前所未有的平衡公平与效率的巨大责任；信息技术特别是网络技术的发展，以及电子政务的应用正有力地推动着政府组织及其业务流程的重组，并在相当程度上改变着其工作的理念与方式，等等。这诸多变革的目标，就是要建立一个民主的、公正的、负责任的、透明的和高效能的行政管理体系。理论研究和实践经验表明，这样的行政管理体系既是民众的期待，也是提升国家竞争力，实现民族复兴的现实需要。或如尼古拉斯·亨利在《公共行政与公共事务》第八版中文序言中所讲的，公共组织管理的效率、效能、回应性以及廉洁性直接关系到我们生活的道德性和生命力，是所有公民追求幸福能力的决定性因素。
　　事实上，行政管理学的发展与政府管理的变革一直存在并将继续存在着互动的关系。上世纪80年代行政管理学的复兴与我国改革开放的实践在时间上的统一性并非偶然，应是这种互动关系的体现。当今政府管理领域的深层次变革又为行政管理学的发展提供了丰富的养料和广阔的空间。可以预见，行政管理学在与政府管理改革同步互动的过程中，必将迎来一个快速发展的新时期。
　　当然，我国行政管理学的发展也还面临着许多的挑战，如怎样正确处理国际化与本土化的关系，建构中国特色行政管理理论；如何在人才培养过程中，将技术理性与人文精神有机统一，等等，都有赖于各界同仁共同努力。本教材是我们对多年教学实践的总结与提炼，力图在其中反映行政管理理论的最新成果，并尽可能地结合我国实际为行政管理实践提供指导。在编写的过程中，我们注重了以下几个方面：
　　一是突出学生对行政管理学的基本理论和基本方法的掌握，用以分析政府管理现实问题，提高分析能力；二是结合国内外行政管理改革的最新实践，让学生理解中国行政管理的特色、问题与改革趋势；三是突出行政管理的公共性，让学生充分认识行政中的公共权力、公共利益、公共责任等，培养学生的社会责任感和公共精神；四是注重了编写体例上的变化，增加了插入材料及案例讨论，启发学生更深入地思考；五是在章节内容上，以行政管理的活动、形式和关系为主线，从行政价值与目标、行政体制、行政过程、行政技术、行政保障和行政改革等方面展开，系统性较强。各章具体内容如下：
　　第1章概论。主要研究行政管理学本身的一些基本课题，如行政管理学的研究对象和范围、学科的发展及学科特征、行政管理的职能以及学习的意义和方法。侧重于分析行政管理学本身的发展，从历史和现存的各派理论和方法中总结经验教训，促进行政管理学学科的发展。
　　第2章行政管理理论的变迁。系统地介绍了行政管理在产生时期、科学管理时期、行为科学时期、系统科学时期以及新公共管理时期的背景及主要思想，有助于更加深刻地理解各国行政管理的变革和发展，更加全面而深入地看待和分析某一行政现象和行政理论。
　　第3章行政职能。行政职能是行政机关的职责与功能，是行政活动的基本指向与出发点。通过研究行政职能，有助于人们更加深刻地认识行政管理活动。由于我国当前进行的行政改革主要以职能转变为主，因此研究行政职能对我们正确地认识改革、推动改革有重要的指导意义。本章主要介绍了西方关于行政职能的主要理论、行政职能的历史变迁、行政职能的构成、我国行政职能转变的背景和现实动力、我国行政职能转变的内容、我国行政职能转变的基本价值取向等主要内容。
　　第4章行政权力。行政权力是行政管理活动得以存在、进行并取得合法地位的基础和保障。一切行政活动都是通过行政权力的运行来实现的。行政权力产生的背景、行政权力的要素和特征、行政授权以及现代社会行政权扩张的利与弊是本章研究的主要内容。
　　第5章行政领导。行政领导是执行社会公共权威的基本条件，行政活动和行政关系必须在统一的领导下展开。优化的行政活动离不开优化的行政领导。行政领导主要研究行政领导的基本概念与类型、行政领导的职责与权力、行政领导活动的基本原则、行政领导者产生的方式、行政领导活动的方法与艺术、行政领导群体合理结构的内容及原则等重要内容。
　　第6章行政组织。行政组织是一切行政管理活动的载体，正是通过行政组织，管理的各项要素和活动才会发生作用，整个行政管理机器才会有效地运转。行政组织制约和影响着行政活动和行政关系。行政组织的研究主要包括组织理论、特征、原则、目标、趋向及组织体制等方面。
　　第7章人事行政。“为政之要，唯在得人；人存政举，人亡政息”，正确地选人用人是行政管理活动成功的保证。这部分主要揭示人事行政及国家公务员制度在行政管理中的地位和作用、原则、制度和方法，以促进我国人事制度和公务员制度的不断完善。
　　第8章行政决策。在一定意义上，行政便是决策。行政决策贯穿于管理活动的全过程，在行政管理中具有重要意义。本部分主要研究行政决策体制的结构与类型、行政决策的模式、过程和方法以及行政决策体制和运行的优化。
　　第9章行政机关管理。行政机关管理是政府行政管理活动中的一个重要组成部分，它在整个行政管理过程中起着十分重要的服务和保障作用。机关行政工作的好坏，以及科学化和现代化水平的高低，直接影响到政府各项职能业务工作的开展、政府行政职能的发挥、行政功能的履行和行政目标的实现，直接体现了行政组织的整体风貌，关系着政府行政效率的提高。因此，研究机关行政工作，为的是不断努力提高机关行政工作的水准。本章就行政机关管理的含义、特点、地位与作用，机关管理的基本内容及机关管理的发展趋势进行了阐述。
　　第10章财务行政。财务行政是国家活动的物质基础，是政府最基本的行政内容之一。它凭借财政体制和政策、依靠特定的程序与方法，力求达到政府资金收入与支出的科学化，从而为政府高效率地管理社会公共事务提供保障。
　　第11章电子政务。电子政务是实现电子政府功能的主要途径，随着互联网技术的发展和在政府管理中的应用，世界各国政府逐步在政府内部行政电子化与自动化的基础上，利用网络等信息与通信技术，连接政府各单位以及各资料库，进一步对各系统进行整合，并建立电子化、数字化以及网络化的政府信息系统；通过政府网络体系的建立，为社会提供信息和其他服务。本章主要介绍电子政务的内涵、基本内容以及发展历程等。
　　第12章行政绩效。行政绩效是整个政府管理的重要目标。围绕行政绩效，政府开展了系统的绩效管理活动。行政绩效的改进和提高有赖于建立科学规范的政府绩效管理机制，即设定并依据计划目标，使用科学的标准、方法和程序对政府的工作和成绩进行系统评估并在此基础上改进政府绩效的管理过程。这一章主要介绍行政绩效的基本概念，绩效计划、绩效控制和绩效评估的功能和要求等。
　　第13章法制行政。法制行政是现代法制国家政府行使权力时普遍奉行的准则，也是依法治国的核心所在。这部分主要介绍法制行政和法治行政的区别、行政监督的内容和原则、行政机关的内部监督体系的构成、国家权力机关对行政的监督的内容和形式、社会监督的形式、依法行政的内涵和坚持依法行政的基本要求等内容。
　　第14章行政伦理。行政伦理是公共行政的重要组成部分。特别是目前在各国都十分重视法制建设，而实践证明法律在规范行政主体的行政行为方面的作用是有限的情况下，强调和重视行政伦理建设就有了更加重要的意义。本章主要介绍行政伦理的含义、特点、结构、功能，与依法行政的关系以及目前我国行政伦理建设存在的问题和建设途径等。
　　第15章行政改革。行政活动的根本目的在于推动社会的发展，而社会的进步又要求行政体系不断改革，不断完善。研究行政改革的目的、原则、方式、途径，把握其他国家改革的特点和趋向，分析中国行政管理面临的挑战和问题，提出改革的目标和措施是本章的主要内容。
　　本书由曹现强、王佃利任主编，负责总体设计和统稿。各章的编写人员如下（以章节先后为序）: 第1、2章：曹现强、于燕；第3章：蓝恭彦、张福磊；第4章：张丽萍、张保勇；第5章：王佃利、刘梅梅；第6章：张丽萍、刘梅梅；第7章：公维友、郭宁；第8章：王佃利、王炳川；第9章：郭宁、吕烨；第10、15章：韩丽华、吕俊平；第11章：张丽萍、李飞；第12章：成丕德、王夺魁；第13、14章：高原、肖怡梦。
　　感谢清华大学出版社对本书出版给予的大力支持，特别要感谢周菁老师，她为此付出的大量心血和耐心细致、认真的工作态度令人感动。
　　在编写过程中，我们参考了许多学者的研究成果和大量资料，在此一并致以衷心的感谢。由于水平所限，书中错误与不妥之处在所难免，敬希同行专家和广大读者批评指正。

　　编者2011年6月

    4.2 行政权力的分类
    从不同的角度，行政权力可分为不同的类别。根据行政权力的地域管辖范围，可分为中央行政权力和地方行政权力。根据行政权力所涉及的事务范围，可分为综合行政权力和专业行政权力：凡由一般行政机关（如我国各级人民政府）所掌握的行政权力都是综合行政权力，凡由部门行政机关（如我国国务院各部、委、局等）掌握的行政权力，统称为专业行政权力。综合行政权和专业行政权划分的意义在于使前者更好地进行行政决策、指挥和协调工作，而使后者更好地根据专业分工一心一意地进行行政权的执行、贯彻、实施工作，最终在两者共同作用下实现行政权力的价值和功用。根据行政权力管理的对象，可分为内部行政权和外部行政权。前者是指行政机关用以处理机构与机构之间、机构与公务之间关系的权力，后者则是指行政机关用以管理相对人的权力。根据行政权力的功能，则可划分为七大类：行政决定权、行政命令权、行政执行权、行政强制权、行政处罚权、行政监督权与行政立法权。4.2.1 行政决定权
    行政决定权是行政机关依法针对具体特定事件的处理权或普遍抽象事件的规定权。它是行政机关在现实生活中经常行使的权力，也是对行政权客体发挥巨大作用的一项权力，由于行政决定权在法律地位上仅次于行政立法权，所以在各国的宪法与行政机关相关的组织法中都对此作了规定。如我国现行《宪法》第89条和《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第l款分别规定了国务院和县级以上地方各级人民政府的行政决定权。4.2.2 行政命令权
    行政命令权是行政机关依法所享有的向下级国家行政机关或管理相对人颁发具有强制性法律文件的权力。行政活动的特点之一是命令与服从，通过行政命令管理行政事务是行政机关较常见的行使行政权的一种方式。对行政命令权各国宪法都有明确规定。
    行政命令权具有以下特征：①行政命令权所针对的对象的双重性，即其既可针对不特定的人或事，也可针对特定的人或事。因而行政命令权的结果有的具有抽象性，也有的具有具体性，即依行政命令权而为的行政行为，既可能是抽象行政行为，也可能是具体行政行为。凡是被该命令所涉及的法律主体，都应无条件服从这一命令的内容。但行政命令权涉及的问题往往都比较重大，因此不能随意行使，必须要有行政命令权行使的严格的法定权限和程序限制。②行政命令权往往具有政治性。行政权根据其运作的后果不同，可分为管理方面的行政权和政治方面的行政权。前者以解决行政管理中的日常事务为特征，而后者则以管理国家重大政治事务为特征。行政命令权是行政权中具有极强的政治性特征的一种权力，尤其国务院发布的行政命令更具有这一特征。值得指出的是，一方面，从高层级行政机关到低层级行政机关行政命令权的政治功能不断递减；另一方面，针对特定人或事发布的行政命令一般只具管理功能而较少政治功能。
    行政决定权与行政命令权的不同之处在于：①两者的实施主体不同。根据我国宪法和法律的有关规定，行政决定权的行使主要是国务院及地方各级人民政府。各人民政府的职能部门一般没有行政决定权。而行政命令权的实施主体更宽些，除了国务院与地方各级人民政府外，各级人民政府的职能部门（县级人民政府的职能部门除外）也享有行政命令权。②两者针对的具体对象不同。行政命令权针对的一般是紧急事务，而行政决定权针对的不一定是紧急事务，因此前者行为的时效性往往较强；后者行为的时效性则较弱。③两者运用后的实施方式不同。行政决定权运用后的实施，既可采用直接的行政强制手段，又可以通过疏导、宣传等手段，尤其行政决定权运用为抽象行政行为时，用后一种方法来实施显得更为重要。而行政命令权运用后的实施，则一般是直接的行政强制，因为宣传教育等缓时效的施行方法很难适应行政命令所针对的紧急情况。④两者的法律和实践地位不同。从法律规定看，行政决定权的地位要比行政命令权的地位高；从实践中看，行政决定权比行政命令权的运用范围要广泛些。
    ……

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