服务型政府及其建设路经研究_沈亚平_9787201115276

　　《服务型政府及其建设路经研究/南开公共管理研究丛书》主要涉及服务型政府的理论、地方服务型政府建设实践及其评价，以及服务型政府建设的基本路径等。全书共分为八章，分别论述了服务型政府及其建设的理论、服务型政府的机理解构和功能、服务型政府建设的逻辑及路径选择、服务型政府建设的挑战与创新、我国地方服务型政府建设和成效衡量、基本公共服务满意度影响因素分析、服务型政府建设的制度供给、用机制拉动服务型政府建设等。

　　一、政府职能转变与服务型政府的提出
　　自改革开放以来，随着经济领域社会主义市场化改革的发展，中国政府职能转变被提上日程。早在1980年，改革开放的总设计师邓小平就指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”①虽然邓小平在此批评的是官僚主义，但是也同时提出了政府职能转变的问题。此后，政府职能转变可以说贯穿行政管理体制改革近四十年的发展历程。
　　政府职能的确立与其经济基础密切相关。中华人民共和国成立以来，中国政府职能大体经历了三个阶段：一是计划经济时期的政府职能配置阶段。此阶段适应计划经济时代行政管理权高度集中的趋势，政府职能以政治统治职能为中心。当时的政府被称为全能政府，其职能十分宽泛，几乎涵盖了社会生产生活的各个方面。二是走向市场经济的职能配置阶段。此阶段的政府职能以经济建设为中心。在改革开放初始阶段，随着政府工作重心转移到经济建设上来，我国积极探寻经济体制和经济发展模式的变革。当时的政府职能重在以经济建设为中心予以配置。三是公共供给适应公共需求职能配置阶段。此阶段的政府职能以公共服务供给为中心。进入新世纪以来，随着社会主义市场经济的发展和经济社会的进步，人民的物质和文化生活水平得到了逐步提升。但是在效率优先、兼顾公平的价值导向下，我国不同区域之间、城乡之间和人群之间收入差异被不断拉大，而且在人民生活水平提高的同时，对于政府公共服务的需求也不断增长。作为公共产品供给者的政府，理应根据公共需求的发展变化调整和增加自身的公共供给。然而经过改革开放二十多年的发展，在以经济建设为中心的导向下，社会公众日益增长的公共服务需求没有得到政府很好的回应和满足。正是在这一背景下，执政党和政府提出了服务型政府建设的任务和要求。
　　服务型政府的确立经历了一个发展过程。2002年11月8日召开的党的十六大将政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项，公共服务第一次与经济调节、市场监管、社会管理并列，成为转型期我国政府的四项基本职能之一。2004年2月21日，时任国务院总理的温家宝在省部级主要领导干部研究班上提出要“努力建设服务型政府”。2005年9月发表的《中国的社会主义民主政治建设》将“建设公共服务型政府”列为我国民主政治建设的一项重要内容。十届全国人大四次会议通过的《第十一个五年规划纲要》，又把“加快建设服务型政府”、实现基本公共服务均等化作为我国“十一五”时期行政管理体制改革的重要目标。此后党的十七大提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。党的十八大则提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。至此，以人民满意为取向的服务型政府建设成为我国行政改革与行政发展的核心价值和基本导向。
　　人民满意的服务型政府要以人民满意作为工作的出发点。习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的生活保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。
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　　三、体制创新是社会管理创新的保障
　　社会管理是一项复杂的系统工程，既需要社会管理理念的创新，也需要社会管理体制的创新。在管制型政府的社会管理中，政府是社会管理的唯一主体，政府体系之外的社会组织和公民个人均为被管理的对象。进入21世纪以后，社会现象和社会事务越来越复杂，政府所处的各种环境变化越来越迅速，公众对公共服务的需求也越来越具有多样化。为了及时回应公民的个性化需求并满足公民的需要，服务型政府要超越以往的公共问题的解决只限于政府的独白式话语的状况，而将范围广泛、有丰富经验的社会主体加入进来进行协商、对话。①在现实生活中，任何一个组织在其正式边界之内都无法拥有全部关键资源，因此需要跨越边界，与其他组织合作，以从外部获得有用的知识和资源。所以服务型政府在现在和未来的社会管理实践中，要改变过去的将政府作为唯一的主体的情况，实现管理主体从一元主体向多元主体的转变，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。
　　党委是社会管理体制中执政党的代表，在该体制中处于领导地位。这意味着党委不负责具体的社会管理事务，而是发挥其在社会管理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证社会管理的正确方向。在社会管理系统中，党委的主要职能是政治职能。这种职能的实质是要求党委为社会管理提出具有创新性的指导思想，同时组织、动员和鼓励社会各种力量参与社会管理，并注重对各种治理力量的整合，同时利用其“横向到边，纵向到底”的组织体制充分发挥基层党组织和党员在社会管理中的作用，起到党员的模范带头作用。
　　无论是管制型政府还是服务型政府，政府在社会管理中都扮演着重要的角色。这是由政府的职能决定的。任何国家的政府从其产生开始，就具有政治职能、管理职能和服务职能，只不过，在不同的社会形态和同一社会形态的不同发展阶段，上述各项职能在政府职能体系中的地位和衍生速度不相一致。在当代中国，以追求公共服务为己任的政府同时肩负着社会管理职能，特别是在社会利益关系复杂、社会矛盾日益突出的情况下，这种职能显得尤为重要。在社会管理体系中，政府发挥着主导作用，因为毕竟党组织在社会管理中主要发挥总揽全局、协调各方的宏观作用，大量的社会管理工作要经由政府来完成。政府的社会管理要实现“职能取向的社会化”。首先，依据社会管理的需要，将政府的核心职责从管理人员和管理项目确定为整合、协调各种资源以创造新的社会管理能力，从而为解决社会冲突和社会矛盾奠定坚实的能力基础。其次，针对不同的社会管理事项寻找最好的“潜在伙伴”，政府要对这些“潜在伙伴”进行开发和培养，为它们的发展提供空间和平台，并在各种资源之间建立可信赖的沟通渠道，协调各种资源之间的活动并建立可信赖的关系。再次，配置社会管理的职能体系，凡是应当由政府管理的社会事务，都要设置相关的机构，配置相关的权力和编制，防止社会管理的缺位、错位现象，从而使政府成为具有综合管理能力的社会管理主体。最后，在社会管理中，凡属政府“不该管、管不好、管不了”的事务，政府就应该从中退离出来，将其转交给相关的组织来管理，从而防止政府社会管理的越位现象。
　　在现代社会治理体系中，社会组织不仅是被管理的对象，也应是社会管理的主体。在此，社会组织是一个外延宽泛的称谓，既包括人民团体、企业事业单位，也包括民间组织。服务型政府是有限政府，有限政府倾向于还权于社会，强调管理职责的社会回归。在社会管理中，社会组织可以弥补政府失灵。因此，服务型政府要使社会组织在社会管理中发挥更多的作用。但是与服务型政府相适应的社会组织是“现代社会组织”，从其现有的状况来看，还不能适应服务型政府社会管理的要求，因此需要进行改革与创新。
　　首先，社会组织与以往相比要更加成熟化。社会组织在服务型政府的社会管理中承担着越来越多的职能，这就要求社会组织自身运转良好并能动员更多的资源。社会组织应不断完善内部的治理体制和内部人员的管理并提高自己的公信力，从而提高自己的社会管理的能力。其次，社会组织与以往相比应更加自主化，从而使社会组织能够真正成为“第三种权力”。为达此目的，社会组织要增强自主能力，逐步摆脱对政府行政上的依赖性和资源上的依赖性，成为一个相对独立的社会自治主体和管理主体。
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