国家提供跨国公共物品的动力分析_杨昊_9787519501549

全球公共物品的供给是衡量全球治理水平的标尺，是确保人类共同体在全球时代趋利避害发展的有效途径。人类社会当下面临的种种风险和挑战，在很大程度上源于全球公共物品的供给不足，现有国际秩序的原则和安排鼓励国家采取“搭便车”策略逃避供给义务。但在国际关系实践的经验和现实中，所有有能力的国家都尝试着提供跨国公共物品，或是出于利益考量，或是出于意识形态热情，或是受到外部力量的推动，或是国内治理的无意识的外溢，由国家提供的跨越国界的公共物品供给始终存在。本书的写作目的，旨在分析国家提供跨国公共物品的动力，即哪些因素推动了国家供给，这些不同的因素是如何塑造国家供给的模式的。换句话说，本书旨在回答一个问题，即在跨国公共物品的供给过程中，国家为什么在有些时候没有选择成为搭便车者。并在此基础上，为思考如何通过国家供给跨国公共物品以实现全球治理提供初步的探索。

　　第一章导论
　　如果可持续发展要变成现实，关于全球公共物品的争论就需要得到有力的开展。
　　——克里斯托弗·帕滕（Christopher Pattern）
　　第一节问题的提出与研究意义〖1〗一、问题的提出：国家为什么不总是搭便车者本书的写作目的，是分析国家提供跨国公共物品的动力，即哪些因素推动了国家供给，这些不同的因素是如何塑造国家供给的不同模式的。换句话说，本书旨在回答一个问题，即在跨国公共物品的供给过程中，国家为什么在有些时候没有选择成为搭便车者，并从国家的实践经验中寻求规律，探索全球公共物品的供给之道。
　　这样的表达可能会令人困惑，在一个没有公共权威的、由数量众多的奉行国家理性的行为体组成的国际社会中，如果不是国家倾向于逃避责任，尽可能成为搭便车者，跨国公共物品的供给不足也不会成为一项严重的挑战。但是另一方面，国际关系的经验和现实表明，国家是跨国公共物品最重要的供给者。尽管当前的供给水平距离全球福利的目标相距甚远，但国家并不始终是逃避责任者，对推动国家进行供给的动力来源和相应的行动模式有更清晰的认知，将有助于推动全球公共物品供给研究的深入发展。
　　从广义上讲，有人类的地方即有公共物品。对于维系人类生存所必不可少的空气、水、土地等资源，最开始即由大自然以公共物品的形式供给。当人类结成群体时，语言、宗教、信仰等观念上的公共物品成为维系特定群体的重要规范纽带。随着人类文明的进步，当特定资源与人口数量出现矛盾时，人类社会也会通过各种人造的公共物品对资源的使用进行管理，如制度、法律和公共设施等，对各种自然的或人造的公共物品进行供给和管理也成为一种公共权力起源理论。［美］卡尔·魏特夫著，徐式谷、奚瑞森、邹如山译：《东方专制主义》，中国社会科学出版社1989年版。
　　在一定群体内部，以强制力为保障的公共权力可以通过征收税款和产权分配等方式，将公共物品的外部性内部化，以实现有效管理。但在超越了特定群体边界，缺乏公共权威的空间，公共物品的供给往往会陷入困境，供给不足是常态。国际社会就处于这种典型的缺乏公共权威的状态中，供给不足同样是跨国公共物品供给的常态，这种状况由于奉行国家理性的搭便车者数量众多而更为突出。但在我们对跨国公共物品的供给持悲观态度以前，明确如下事实是至关重要的：
　　首先，跨国公共物品，特别是全球公共物品的供给，是至关重要的。全球化的一个显著后果是，各种全球问题借助人类社会日益紧密的多领域的相互依赖，开始成为困扰人类社会生存和发展的重要威胁。一方面，一些亟待解决的全球问题，其妥善治理本身就有赖于公共物品的供给和管理。比如贫困和粮食问题，如果没有发达国家的对外援助和更公平的全球经济秩序等公共物品，世界范围内的贫富分化无疑会加剧，并且成为国际稳定的重大威胁。另一方面，困扰人类社会的诸多全球问题具有了溢出效应（spill over）,无论其溢出效应是积极的（public goods）抑或消极的(public bads),单个或多个行为体都不能完全享受其收益或承担成本。这一类全球问题的典型代表如气候变迁，温室气体最主要的排放国家，其生产活动所造成的对气候变化的影响，恶果将由全世界所有国家来承担。现实往往是，受公害的负面外部性影响最大的国家拥有更高的脆弱性，岛国或者是第三世界的贫穷国家在气候变化面前更缺少相应的技术和资金支持。而通过排放温室气体获益的工业化国家，或是因其天然的地理位置避免了气候变迁所造成的恶劣的影响，或是以其先进的技术和资金能力，在气候变迁问题中拥有更丰富的应对策略。在以上两种情况下，全球问题的解决都依赖于公共物品的供给。对于前者而言，越多的公共物品供给意味着更有效地解决问题，对于后者而言，对各种全球问题的外部性的治理离不开诸如国际组织和国际机制等的功能性作用，而这些能够发挥功能作用的国际机制本身，即是当今世界所匮乏的中间公共物品。
　　其次，跨国公共物品的供给现状是供给不足。对公共物品供给不足的经典解释是曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）的“集体行动的困境”，关于“集体行动困境”对公共物品供给的消极影响将在后文文献综述中详细论述。除经典集体行动理论指出的“搭便车”问题以外，超越国家层面的公共物品供给还受到主权原则、国内政治周期、国际发展不平衡以及信息匮乏和不确定性的制约。作为现代国际秩序的重要支柱，主权原则意味着对内最高的权威和对外的平等，该原则虽然维系了国际稳定，却对跨国公共物品的供给造成了制约，主权之上没有更高权威，增加了对国家承担责任情况的监督和制约的难度，并且削弱了国际机制的效力。此外，由于被其他国家的主权防护罩排斥在外，任何一个国家都在获得其他行为体相关外交行为的充分信息方面受到制约，这种状况有时会导致国家选择次优选项，即当不确定其他行为体是否会承担责任时，出于成本收益的考虑，国家会选择消极执行国际合作和承担责任，陷入典型的囚徒困境的博弈中。关于“囚徒困境的博弈”对公共物品供给的消极影响将在后文文献综述中详细论述。国内政治周期与跨国公共物品供给周期之间的鸿沟，增加了集体目标的贴现率，降低了决策者承担国际责任的意愿；而南北差距的拉大，则加剧了公共物品消费和供给之间的偏差，从而降低了决策者的供给意愿。信息的匮乏和不确定性的存在，增加了决策者承担国际责任的风险，削弱了国家间进行合作以实现集体行动的基础。
　　最后，尽管没有公共权威，但超越国家层面的公共物品供给始终存在。在国内层面，当行为体数量较小时，受公共物品外部性影响的行为体可以通过各种制度设计实现供给，在保证正面外部性得到合理持续分配的同时限制负面外部性的外溢。在全球层面，尽管奉行国家理性的行为体倾向于搭便车，但所有有能力的大国都尝试着提供公共物品，或是出于利益考量，或是出于意识形态热情，或是受到其他力量的压力，或是国内治理的无意识的外溢。这种来自国家的供给无论在经验还是现实中都可找到大量案例，如国际关系界熟知的不列颠治下的和平（Pax Britannica），或罗马治下的和平（Pax Romana），以及东亚历史上，由中华帝国创制并维系的天下体系等，而今天国际社会中的诸多公共物品，如各种国际机制、跨国进程等，其运转也依赖于国家的支持，尽管这种支持往往受到国家利益的驱使。此外，在传统的国际关系高级政治议题领域之外，在涉及到诸如健康、环保、发展和人的安全等全球公共问题上，集体行动也并不总是以失败为结果。相较于构建以某个霸权国为核心的国际秩序来说，全球公共问题的解决更强调国家让渡出部分主权以实现合作；相较于国际关系的互动而言，全球公共问题通常涉及到更多元的知识和技术信息，并且依赖更长期的预测，因此也面对着更大的不确定性；相较于国际公共物品来说，全球问题所需要的公共物品具有更强的外部性，不仅外溢范围更广，同时涉及到的行为体更为多元；特别是相较于传统的高级政治领域，全球问题关涉的低级政治领域议题，其有效治理带来的收益具有更强的公共性，这也就意味着对国家决策者来说，其所带来的相对获益更少。尽管面对诸多妨碍，全球公共物品的供给依然不是必然悲观的，如1989年生效的《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）及其后的一系列补充条约，使得国际社会在臭氧层消耗这一典型的全球问题上达成了合作，通过在各自国内限制氯氟烃的使用，为维护臭氧层这一全球公共物品支付了成本。相关研究显示，自2000年以来，南极上空的臭氧层空洞在逐年缩小。Susan Solomon et al,Emergence of Healing in the Antarctic Ozone Layer,Science,15 Jul2016,pp269—274在公共卫生领域，世界卫生组织于1966年提出在全球范围内根除天花的号召，并开展相关行动（Smallpox Eradication Programme），国际组织的协调规划，得到了各国政府的积极支持和响应，国际社会用不到15年的时间达成了该项集体行动的目标，1980年第33届世界卫生大会上，天花这一困扰人类社会数千年的传染疾病宣布被彻底根除。在人的安全领域，在国际禁止地雷运动（The International Campaign to Ban Landmines，ICBL）的推动下，《渥太华禁雷公约》（Convention on the Prohibition of the Use,Stockpiling,Production and Transfer of Anti—Personnel Mines and on their Destruction）于1999年正式生效，迄今有160多个国家成为该公约缔约国，承诺全面禁止杀伤人员地雷的生产、使用和转让等。由于该集体行动需要主权国家在高度敏感的国防政策上的妥协和让步，美国、俄罗斯和中国等大国尚未成为该条约的缔约国。尽管大国不愿受到国际条约的约束，但都对该公约精神表示认可，并在地雷的制造和出口等问题上进行了自我约束，虽然保有余地，但也在一定程度上支付了公共物品的供给成本。
　　综上所述，跨国公共物品对人类社会发展进步是必不可少的，虽然是供给不足的，但不必然是悲观的。探索跨国公共物品供给之道并不仅仅是一个应然议题，也是一个实然问题。只要研究者找出推动主要行为体进行供给的动力原因，即可循此路径，探索推动改善供给之道的方法。
　　本书的目的旨在描述国家提供跨国公共物品的动力模式，解释塑造这些不同模式的原因，并在此基础上，为思考如何通过国家供给以实现全球治理提供初步的探索。
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