中央银行在一个国家中究竟应该拥有多大的影响力？央行等独立机构并非经过民选产生，政府是否将过多的责任赋予央行？虽然危机以来央行正确地应对了诸多挑战，但如果未来央行失败了呢？要由谁来监督、问责央行？
保罗??塔克在《未经选举的权力》一书中，回答了这些问题，并针对央行行长和其他未经选举的决策者如何更好地服务于公共利益管理，促进经济良性发展提出了解决方案。
后金融危机时代，各国央行行长已成为与司法和军事并列的第三大非民选权力支柱。他们掌握着经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与民主选举产生的领导人不同，他们的权力并不直接来自选民。《未经选举的权力》一书建设性地提出了西方央行及监管机构授权原则，以确保央行行长、技术官僚、监管者和行政当局及其代理人专注于公共利益的管理，而不是成为“权力过于强大的公民”。
英国央行前副行长保罗??塔克从其多年的英国国内和国际政策制定经验中汲取精髓，以解决未经选举的权力产生的重大问题，并通过美国、英国、法国、德国和欧盟的示例丰富了他的论证。塔克结合经济学、政治理论和公共法律，从宪政民主和法治的视角探讨了与政治隔离的授权成为合法权力的必要条件。他解释了这一解决方案为什么必须与现实世界的政府结构相适应，以及为什么技术官僚及其政治监督者需要相应的激励机制以使系统按预期的方式运行。塔克解释了为什么行政机构不需要成为政府的第四个部门，但仍可以自由地按照自己的意愿行事，以及央行行长如何能够效仿较好的司法自我约束，成为权力分散的典范。
无论如何，未经选举的权力已经成为西方现代政府的一个标志。这本重要的著作展示了如何利用它达到每个人的目的。
1. 第一财经??摩根大通年度金融书籍（2018）。
2. 中央银行行为不仅影响全球经济，而且影响每一个人的经济利益。对中央银行运行机制以及危机后央行如何作为宏观经济调控者发挥其应有的作用，既值得决策者关注，也值得每一个关心自己经济利益的人关注。
3. 英国央行前副行长保罗??塔克对中央银行及监管机构非民选权力授权原则的思考。
4. 针对美联储和其他央行已经成为强大的多功能机构，并规避制衡的现实，保罗??塔克建设性提出的全新解决方案——授权原则，将引发经济金融改革更深度、更广泛的探讨。
5. 对政治理论、经济方面的行政管理理论和社会科学的重大贡献。“目前我们正从一个以权威和实用知识(市场知识)为基础的世界，走向一个合法性和科学成就(经济学知识)的世界”。
6. 《未经选举的权力》一书是对一个被忽视的重要问题的及时研究。“塔克对央行究竟还能凭一己之力托举经济多久而深感担忧。”
7. 引发各国央行思考与讨论。可作为国内相关组织机构研究和制定金融监管和改革政策的顶层设计参考工具书。
8. 高坚作序推荐，刘明康、刘守英、杨其静、张旭阳、默文·金、保罗·沃尔克、布鲁斯·阿克曼、菲利普·佩蒂特、约翰·B·泰勒等国内外专家盛赞并联袂推荐。
中文版推荐序
这本书的译者许余洁博士是我在国家开发银行的同事，他离开国开行后到中国证监会从事研究工作，曾经在联合信用评级有限公司等机构担任研究总监，对金融市场、资本市场都有过认真的研究和思考，我们经常就相关问题进行交流。
这本书的作者保罗·塔克长期在英国中央银行工作，历经多轮金融危机，并直接从事高压下的金融救助与监管改革，对于中央银行与政府，以及与市场的关系有深刻的理解。这本书探寻“中央银行和监管机构的独立性与合法性”问题，并非简单地讨论中央银行等独立机构如何运作，而是从国家治理层面入手，研究如何在制度上保证技术官僚在不违背政治价值观的同时，实现对日益丰富的经济金融体系的专业化监管。这对于我们理解新形势下中央银行政策着眼点有着非常重要的现实意义。
塔克认为，金融危机之后，各国央行已成为与司法机构和军队并列的第三大未经选举的国家权力支柱。这些官员掌握着涉及公民经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与选举出来的领导人不同，他们的权力并非直接来自选举。这个问题涉及政治学和政治经济学，精英治国和权力制衡是启蒙主义时期就讨论过的问题。但是直到今天，当代政治的焦点仍然没有脱离这个问题。在很长时间里，政治理论家强调精英和政治家的道德，这门学科就是政治哲学。在国家层面，司法、立法和行政的三权分立已经实现。政府和政府部门官员由议会或总统任命，理论上是选择精英，精英和其任命者是委托-代理关系。通常政府的部长都是政治家，会随着政府换届而更换，政府的副职都是专业的精英，相对稳定，一般不会出现权力脱离约束的问题。但是央行，特别是美国央行，是独立于政府的，有较大的自主权。大多数现代国家中，最重要的经济部门是财政部，由于预算要通过国会审查批准，其权力是受约束的。而金融监管在大多数国家都是财政部的职能，直到最近20年很多国家成立了金融监管机构，如美国的证券交易委员会（SEC）等，不是由央行直接管理证券业。中央银行监督管理商业银行，是因为中央银行和商业银行具有直接的业务联系。
从历史上看，17世纪的英格兰银行，被认为是最早的中央银行。其实，英格兰银行早期就是一家拥有国家特许权的私人银行，它的设立初衷是为国家解决融资问题。财政部在当时就是一个“总账房”。后来随着现代国家和民主政治的建立，英国央行成为政府的一个部门，可以说中央银行是在这样的基础上建立起来的。第二次世界大战后，国际货币基金组织（IMF）要求各国建立中央银行。在以纸币或者说信用货币为主的货币体系中，在稳定货币和支持经济发展的过程中，各国中央银行无疑起到了不可磨灭的作用。
中央银行独立性的出发点是防止政府通过中央银行发行货币。但是这种独立性和金融的特殊性结合后，就可能与利益结合。金融和利益的结合具有隐蔽性，而国会议员并不一定了解金融。其实，美国财政部也面临同样的问题——美国有几任财政部长来自金融机构，这就是财政部与金融机构之间的联系。在2007年金融危机的处理上，财政部拥有比央行更大的权力。
我把公众和政治家的关系定义为一级政治市场，把政治家之间的关系定义为二级政治市场；把政治和市场之间的关系定义为一级经济市场，把市场参与者之间的关系定义为二级经济市场。其实，财政部和中央银行之间的竞争关系就属于二级政治市场和一级经济市场参与者之间的交换和博弈。新政治经济学出现以后，政治家和政府部门不再被理解为基于政治理想和专业知识服务于公众的政治领袖和专业精英的整体，他们也有自己的角度和利益。塔克在《未经选举的权力》一书中强调的正是，必须有新的方法对这种角度和利益进行制衡，以体现民主制度的要求。
书中的很多理念值得品味，它们有助于我们去思考中国的财政和金融问题。在党中央、国务院的领导下，财政部和中国人民银行在宏观政策中协调配合，为中国经济发展发挥了重要作用。部门之间有不同角度和看法是正常的，也是不可避免的。只不过长时间以来，这种不同没有被表面化和公众化。但是当经济发展到关键时刻，如近几年经济下行，或遇到危机事件时，相关争论就日益表面化和公众化，引起更多人的关注和讨论。
这种讨论和争论有助于增加互相之间的理解，可以让更多人了解部门的看法。而它们的政策目标、专业逻辑，甚至角度、偏见和利益也会在讨论中得到澄清。关于公开辩论对独立机构的监督意义，这本书第15章“流程、透明度和问责制：司法约束与政治监督”等章节中都有所论及，此处不再赘述。下面我从我国财政、金融历史的角度，回到目前的大讨论。
我国改革开放的历史，是财政和金融之间职能分工进一步明确，相应管理部门之间互相协调支持又互相制约的历史。改革开放前，银行和金融附属于财政。1982年我在财政部工作时，财政部、中国人民银行、国家税务总局、中国建设银行等都在财政部的老楼里。之后，金融改革的方向就是脱离财政，银行成为独立的经济实体。经过专业银行阶段和1994年金融改革，专业银行转型为商业银行。1994年，中国人民银行正式行使中央银行的职能，财政改革则聚焦在中央和地方的关系、国家和企业的关系。与此同时，财政部的很多职能也金融化了。如20世纪80年代初，建设银行和财政部基本建设司，是“一个机构，两块牌子”，后来建设银行逐渐转型为独立的商业银行。1994年，国家开发银行成立，从当时国家计委的投资功能转化为市场化的金融功能。国家计委的投资资金最早来源于国家能源基金，这是从财政部的职能转化过来的。
财政部的基本建设投资职能逐渐转化为银行的职能，是财政职能的金融化。1981年，财政部开始发行国库券，最早由个人和企业购买。随着国债市场化改革，金融机构成为一级自营商，目前国债投资人主要是银行。1994年财政部发行短期国库券，就是为了配合中央银行的公开市场操作。但是之后，财政部不再发行短期债券，人民银行开始自行发行中央银行票据，用于公开市场操作。《中国人民银行法》第二十九条规定，财政部不能向中央银行透支和发行货币以及购买国债。财政部要求对发行货币征收铸币税。同时，财政部从财务角度和所有人角度管理金融机构，两者存在一定程度的互相制约。2000年以后，地方政府为了经济发展，也在一定程度上干预地方金融机构，以至于金融系统开始了银行垂直管理方面的变革，出台了限制政府干预的银行法规。这说明，央行在一定程度上的独立性，以及财政部和银行之间的互相制约是有积极意义的。
塔克提出了权力约束、委托-代理和激励机制等问题，对我们有很多启发意义。随着技术进步和金融发展，以及市场行为的变化，为了应对不同种类的危机，财政政策和货币政策的使用，肯定是不同的。同时，我们也要看到，金融演化、经济金融化以及互联网金融和供应链金融等的出现，使金融与利益的结合更加复杂，这些都会提升金融的专业性，精英管理和权力制衡缺一不可。
权力需要机制的制衡，精英的专业性需要通过讨论和争论得到普及，公众的诉求需要通过管理部门得到反映，并通过财政政策和货币政策得到解决。这个结论应该是没有问题的。这本书中有许多我国制度/规则体系建设可借鉴的研究和探讨，如果政府工作人员、相关领域学者和业内专家能结合我国实际情形来思考，应该会得出一些有意义的结论。
高坚
国家开发银行原常务副行长
保罗·塔克（Paul Tucker）是哈佛大学肯尼迪学院的一名研究员，并担任系统风险委员会（Systemic Risk Council）主席。他担任英格兰银行的行长和国际清算银行的监管者长达三十多年，在伦敦居住
中文版推荐序丨高坚
1 概述——权力、福利、激励、价值观1
第一部分 福利——问题及方案23
2 行政机构的演变26
3 行政机构的目的与职能模式45
4 行政机构的结构——从简单代理到受托人(和监护人)的层次结构67
5 授权给独立机构的原则——对既定目标的可信承诺85
6 向独立机构授权的设计准则101
7 授权原则的实际应用情况118
第二部分 价值观——独立机构的民主合法性137
8 独立机构与政治价值观和信念(1)——法治与宪政163
9 独立机构与政治价值观和信念(2)——民主对授权加分离方式的挑战184
10 可信承诺与民主——机构与法官208
11 授权原则的政治价值观与规范稳健性测试221
12 独立机构与宪政——央行独立性由三权分立驱动，而非第四分支254
第三部分 激励——现实世界中的行政国家：不同宪制结构下的激励和价值观273
13 国家在原则性授权下履行可信承诺的能力287
14 目标界定不清所导致的问题——独立机构的非授权原则311
15 流程、透明度和问责制——司法约束与政治监督325
16 设计的极限——权力、紧急情况和自我约束352
第四部分 权力——是过于强大的全能机构吗?中央银行的政治经济学；权力、合法性与重构363
17 中央银行与货币政策政治376
18 观念的转变——信用是通向合法性的一扇神奇之门385
19 引诱上帝——危机前的正统货币制度395
20 货币信贷宪法——中央银行和银行业稳定406
21 中央银行和监管机构——稳健性政策428
22 中央银行和财政状态——资产负债表政策和财政剥离447
23 中央银行和紧急状态——最后贷款人可以从军民关系中
24 终究是过于强大的全能机构吗——威胁与重构486
结论 未经选举的民主主义者——免费为公民提供服务505
附录 与日常政治隔离的独立机构的授权原则527
致谢531
参考文献537
译者后记569
书单推荐
