中国公共政策评论（第16卷）_岳经纶著，岳经纶朱亚鹏编_9787543231221

本书是中山大学CSSCI集刊《中国公共政策评论》的第16卷。本书以中国特色现代社会福利制度为主题，分贫困治理、社会救助、社会福利与公共服务和其他公共政策研究四大主题，收录了12篇论文。主要采用定量分析的研究方法，对脱贫攻坚工作的经验、绩效、方法等问题进行了研究，并采用实地走访考察的方式调查了社会救助过程中社会与政府的互动问题、扶贫工作实践中存在的诸如人情保、关系保等问题，除此之外，还对农村劳动力流动、区域规划对经济发展的影响和政策制定、修改过程中不同知识主体参与问题施以关切。

卷首语

构建中国特色现代社会福利制度

2019年是中华人民共和国成立70周年。在过去的70年，伴随着社会经济政治的发展，我国的社会福利制度也经历了持续而深刻的变革。在庆祝中华人民共和国成立７０周年之际，回顾我国社会福利制度的演变历程，并前瞻其未来发展，无疑是一项具有重要理论和现实意义的工作。在这个卷首语中，我们首先简要回顾中国社会福利制度７０年的发展历程，然后倡导构建一个与新时代中国特色社会主义相适应的中国特色现代社会福利制度。

演进中的中国社会福利制度

１９４９年中华人民共和国成立后，我国经过社会主义改造，在生产资料公有制的基础上实行计划经济体制。计划经济时期，我国在社会主义意识形态指引下推行公平优先的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时，在户籍制度的基础上，在城乡建立了两套截然不同的社会福利体制。在城镇，国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各类福利和服务的社会福利制度，被称为“单位福利制度”“单位社会主义”“微型福利国家”。在单位福利制度下，国家通过单位为干部、职工及其家属提供覆盖生老病死各个方面的保护。在农村，在集体经济的基础上，建立了包括合作医疗制度等在内的集体福利制度。农民作为公社社员享有一定程度的集体保障。

整体来说，在计划经济基础上建立的这套城乡二元制社会福利制度的基本特征是以单位福利为核心，以民政福利为辅助，国家直接或间接地在社会福利提供中扮演了主导角色。虽然城乡二元社会福利制度下的福利待遇水平有明显差异，但是基本上满足了计划经济时期人民群众的福利和服务需要，在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。当然，这一社会福利制度也存在着明显的缺陷，例如，制度安排上的不公平性、实施范围上的有限性、福利生产上的国家垄断性、福利水平上的低度性，以及管理上的分割性等。再加上国家发展战略上长期忽视生产力发展与经济效率，这套国家主义主导的社会

福利制度也面临着严峻的财政压力，缺乏可持续性。为了改变落后的国民经济状况，增进人民福祉，我国在２０世纪７０年代末开始实行改革开放，开始了以发展经济为导向的大规模社会经济转型。为了配合市场经济体制建构的需要，我国在推进经济体制改革的同时，也在社会保障的概念下，进行了社会福利制度的改革。在减轻国家负担的考量下，政府通过改革劳动用工制度和国有企业经营管理体制，改变在福利领域的大包大揽做法，旧的单位福利体制由此逐步瓦解。与此同时，原有的农村集体福利也随着集体经济的解体而失去了存在基础。一句话，随着社会主义市场经济体制的推进，计划经济体制时代的社会福利制度走到了尽头。

在这一时期，虽然以社会保险为核心的社会保障制度得到了重视，但更多的是从工具性的角度来看待社会保障制度的作用，突出的是这样两个方面：其一，社会保障是“经济体制改革的配套工程”，其二，社会保障是“社会的稳定器”。由于只着眼于推进经济体制改革和减少国家负担，这一时期社会福利制度改革缺乏社会发展与社会建设方面的愿景和蓝图，仅仅旨在为公众提供基本的或者说最低限度的保障，没有表现出与社会主义价值观相一致的进步性。在发展主义的逻辑下，国家忽视了经济发展与社会发展的协调，弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，不适当地减少了在社会领域的公共投入，导致社会福利制度重建滞后于经济发展水平。其后果是公众的许多基本需要得不到有效满足。到９０年代中后期，我国出现了诸如“上学难、上学贵”“就医难、就医贵”“住房难、住房贵”等民生难题，导致社会矛盾不断积累。

总体来说，在改革开放的前２０年，囿于推进和便利经济体制改革的现实需要，这一时期的社会福利制度改革缺乏系统的理性思考，充满了工具理性，缺乏对社会福利与市场经济关系的深入思辨，谈不上系统性和顶层设计，导致社会福利制度建设的应急化、碎片化。面对不断增加的民生问题和社会矛盾，进入２１世纪以来，党和国家开始调整发展政策，逐步从发展主义转向以人为本的政策范式，将更多的注意力转移到民生发展问题上。在加强社会建设和发展民生的话语体系下，我国进入了社会福利政策的扩展期和社会福利事业的大发展期。一方面，原有的社会福利政策的覆盖面得到了扩大，最低生活保障制度实现城乡覆盖，社会医疗保险和社会养老保险相继由就业劳动者向非就业居民覆盖，并逐步走向“全民医保”和“全民养老”。另一方面，社会福利制度改革的理念、策略和思路也出现了转向。社会福利制度改革不再停留在为经济体制改革配套的工具性层面，而开始成为社会建设和社会发展的重要内容；社会福利的供给也开始注重发挥民间慈善、社会组织以及市场的作用，由“国家福利”向“福利多元主义”转型。与之相适应，我国的社会福利支出水平也有了一定幅度的提高，特别是中央政府加大了在社会政策领域，尤其是在教育、医疗、就业和住房领域的投入。

２０１２年党的十八大以来，随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会福利制度建设也进入了大发展的黄金期。以习近平同志为核心的党中央高度重视民生，强调“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，我国社会福利制度建设得到全面推进，并且在若干领域取得了突破性进展，制度的公平性不断提升，可持续性不断增强。首先，社会保险制度进一步完善。一方面是社会保险制度覆盖面不断扩大，实现了全民医保和全民养老；另一方面，社会保险制度进一步整合，统筹层面不断提高。其次，社会福利政策领域不断扩展，“幼有所育”和“弱有所扶”成为新的社会福利政策目标。再次，精准扶贫、健康中国、乡村振兴战略的提出，推动了社会福利政策在扶贫济困、医疗卫生等领域以及农村地区的全面发展。最后，社会福利水平不断提高，特别是提升了贫困群体、老年群体、困境儿童、残疾人、退伍军人等特殊群体的福利水平。社会福利政策的新发展体现了以人民为中心的发展理念顺应了人民对美好生活的向往。

构建中国特色现代社会福利制度

纵观７０年来我国的社会福利制度发展，可以看到，我国的社会福利制度经历了从“国家主义包揽”转向“发展主义主导”的过程，当下正在走向“人民中心主义”的新时代。虽然我国的社会福利制度越来越重视人民福祉和美好生活，但是，在此过程中，发展主义在某些方面依然影响着我国社会福利制度的发展。

在发展主义的影响下，我国在市场转型过程中建立了一个以社会保险为核心的制度，辅之以社会救助和社会福利的社会保障制度体系。从其建立过程中可以看到，这个体系的目的主要是为了纾解在经济快速发展过程中所累积的社会问题的压力。因此，这个时期的社会福利制度体系设计的原则是提供“底线”水平的福利保障，而不是构建基于统一的社会公民身份的普惠型社会福利制度。

事实上，在社会保障话语的主导下，社会福利的话语并没有得到彰显。在政策实践中，社会福利与社会保险、社会救助和优抚安置并列成为中国社会保障制度的主要组成部分。这个社会福利概念非常狭小，仅指民政部门代表国家提供的针对弱势老人、残疾人、孤儿和优抚对象的收入和服务保障。即使是作为核心机制的社会保险制度也存在明显的职业分割，以及城乡分割，不能适应劳动市场流动性的需要，而且也存在着制度公平性不足的问题。21世纪以来，尽管社会福利制度得到了快速扩展，但福利制度存在的城乡二元分割、福利资格的地域与职业区隔、福利待遇的群体差异、福利支出水平偏低等问题，依然制约着新时代我国社会福利制度的发展。

党的十九大明确宣示，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美

好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。面对社会主要矛盾的转化、

不断加剧的人口老龄化和低生育率，以及经济结构转型和逆全球化的国内外

环境，现有的社会福利制度体系已经难以适应，亟需建构适合新时代的、具有

中国特色的现代社会福利制度体系。

现代社会福利制度的建立是２０世纪人类社会最大的进步之一，它在维持市场经济健康发展的同时，为社会成员普遍享受经济发展的成果提供了稳定的制度保障。由于不同国家和地区的资源禀赋、文化传统、制度遗产、社会结构、经济发展水平不同，现代社会福利制度在世界各地呈现出了不同的制度形态，形成了不同的福利水平；社会经济发展和政治治理。处于新的历史发展阶段的中国，也需要构建起一个与经济社会发展阶段性要求相适应、与全面建成小康社会相适应、能够不断满足人民美好生活需要的中国特色现代社会福利制度。

中国特色，概言之，就是要在社会福利制度中充分考虑中国元素，包括中国社会福利制度发展演变的脉络和特征，中国传统的福利文化，中国特色的社会主义，中国的发展模式、发展阶段以及政治经济社会现实。所谓“现代社会福利制度”，概言之，就是现代市场经济条件下的社会福利制度，是与现代化乃至全球化密切相关的社会体制和社会模式，换言之，它是具有现代性的制度安排，是现代性的体现，因而必然要超越旧的计划经济时代形成的社会福利制度，以及转型时期形成的社会保障制度。从制度特征上讲，中国社会福利制度体系必然是中国特色与现代性的有机结合。

从指导思想上看，中国特色现代社会福利制度的构建必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为出发点和落脚点，努力解决好社会福利发展不平衡不充分的问题，顺应人民群众对美好生活的向往，切实满足人民日益增长的美好生活。简言之，中国特色现代社会福利制度的构建必须与社会主义的本质要求相一致。

公平正义、共同富裕是社会主义制度的本质特征。没有中国特色现代社会福利制度的建设和发展，就不可能完善社会主义制度。改革开放让我们认识到社会主义不是贫穷，认识到社会主义的根本任务就是发展生产力。为此，我们的社会主义允许一部分人、一部分地区先富起来。其结果是，生产力大发展，社会主义国家不再贫穷。问题是，不再贫穷的背后却是贫富差距的扩大。贫富差距的扩大，一个重要的原因是现代社会福利制度建设的滞后，包括观念与功能上的双重滞后。在观念上，我们担心社会福利拖累经济发展，不敢谈论社会福利，甚至有福利恐惧症，习惯于用社会保险来取代社会福利；在功能上，我们甚至连社会福利的社会安全与社会稳定功能也没有做好，更谈不上促进社会公平正义、增进人民福祉。要“促进社会公平正义、增进人民福祉”，“让发展成果更多公平惠及全体人民”，“完善和发展中国特色社会主义制度”，“满足人民日益增长的美好生活需要”，需要我们把现代社会福利制度的设计与完善中国特色社会主义制度相结合，从而真正符合社会主义制度本质特征的要求。

从制度安排来看，中国特色现代社会福利制度体系需要超越“补缺型”和“制度型”的模式选择，要实现从“身份本位”到“需要本位”的转变，实现社会福利制度的价值基础从“选择主义”转变到“普遍主义”的社会权利。在计划经济时期，国家主义统揽下的单位福利模式具有明显的“身份本位”属性，个体的福利权益因户籍身份、职业身份而呈现明显的差异。在改革开放时期，“发展主义”主导了社会福利体制的改革，以社会保险为核心的社会福利供给在很大程度上与就业身份相关联，福利权益的身份本位依然残留，社会公民身份的建构还处在初始阶段。２１世纪以来，随着社会保障制度的改革和完善，社会福利权益的“身份本位”逐渐弱化，出现了走向“需要本位”的新趋势。中国特色现代社会福利制度需要顺应这一新趋势，并把福利权益与社会公民身份相关联。

从操作层面看，构建中国特色现代社会福利制度需要超越当下学术界存在的“社会保障”与“社会福利”的话语之争，树立起社会政策的理论视野。在社会政策话语下，无论社会保障还是社会福利，都是社会政策的表现形式，都是缓和社会问题、满足社会需要、增进人民福祉的制度安排。从筹资或者说融资的角度看，无论社会保障还是社会福利制度，都包含缴费或供款型的福利项目与非缴费型福利项目两大类别，前者主要包括各种形式的社会保险项目，如养老保险、医疗保险、护理保险；后者主要包括各类有财政资金和慈善捐款支持的现金福利和服务项目，如社会救助、社会津贴、社会工作服务。鉴于我国社会福利制度的现状，中国特色现代社会福利制度的建构需要聚焦于各类非缴费或者说非供款型的社会政策，主要包括各类社会救助政策、社会津贴、家庭政策、各类个人社会服务或社会照顾（也可称为“社会工作服务”），以及教育、医疗、就业、住房政策等。概言之，中国特色现代社会福利制度的构建必须与基本公共服务发展和均等化相结合，在为国民提供充分的收入保障的同时，也提供各项服务保障。

本卷共十二篇论文，分为四个专栏，分别是“贫困治理”“社会救助”“社会

福利与公共服务”以及“公共政策研究”。

“贫困治理”专栏是本期的重点和特色专栏，共有五篇论文。吴高辉和岳经纶的论文旨在为２０２０年之后的中国贫困治理提供一个分析框架。这个分析框架建基于国际贫困理论与中国扶贫实践，由三个部分构成：以防止返贫为目标，以构建城乡基本公共服务体系为内容的宏观战略；以消除贫困化为目标，以支持和使能社区建设、挖掘社区潜能为内容的中观政策；以维持脱贫成果为目标，以加强基层党建奠定贫困治理的组织基础为内容的微观路径。该文也算是本刊贫困治理专栏的一个导语。段龙龙和王林梅的论文以西部地区

２００８年到２０１６年８１个国定贫困县的经济社会数据为样本，实证对比考察了助推西部地区农村快速脱贫的主导性因素及其影响差异。研究发现，居民储蓄率、产业结构、政府财政能力和金融发展程度是导致贫困县能否“摘帽”的决定性因素。李云新和张文惠的论文则以杭州市与恩施州为例，试图通过协作机制、协作主体、协作内容、协作效益等维度来呈现东西部扶贫协作的实践样态和真实图景，发现东西部扶贫协作还存在着深度协作与精准对接困难、社会化协作程度低、协作扶贫的高质量发展受制约、项目管理机制不健全等实践困境。朱春奎和廖福崇的论文利用中国家庭追踪调查２０１４年的数据，以家庭为分析单位，在可持续生计的框架下讨论农村基础设施的减贫效应，发现基础设施具有显著的减贫效应。汪超的论文研究农村家庭离散式迁移模式下留守妇女的生计脆弱性问题，并提出应在弥合离散型家庭的整体性发展框架中，以终止留守的手段来建构该群体生计脆弱性问题治理之道。

“社会救助”专栏有两篇论文。黄剑锋、晏子和章晓懿的论文基于协同理论，以社会力量参与社会救助为研究对象，对三类协同治理模式进行了综合分析，解释了协同治理取得良好成效的原因。赖志杰的论文基于对中部地区Ｗ县农村最低生活保障政策执行的考察，运用政策执行的史密斯模型，揭示了导致低保政策执行中“人情保”“关系保”产生的主要原因。

“社会福利与公共服务”专栏有两篇论文。李胜会和邓思颖的论文以广东为例，探讨经济发展与社会福利水平之间的关系，发现广东多数地区的社会福利与经济发展脱钩，经济成果没能有效转化为民生福利。究其原因，除了经济因素对社会福利的区域差异产生显著影响以外，政治因素和区域因素也对社会福利的差异具有不同程度的作用。冯剑锋、黄博函和吴文浩的论文同样以广东省为例，研究发达地区公共服务支出中的供需匹配问题。通过构建公共服务支出的供需匹配模型，论文发现广东公共服务支出并没有达到供需匹配状态，公共服务支出水平在各地均有一定程度的供给不足现象，需要针对各地常住人口规模进行有效协调。

“公共政策研究”专栏共有三篇论文。庄文嘉和马铭的论文利用２０１２—２０１６年中劳动力动态调查的村庄追访数据，实证检验了人口空心化、村庄治理与公共物品供给之间的关系，发现村庄人口空心化弱化了村庄自下而上的村务公开、民主监督机制，进而导致村级公共项目支出比例未能实现有效提升；同时，“一事一议”民主议事制度在执行过程中存在集体行动困境、“议而难决”的问题。谢宝剑和袁萌的论文聚焦广东省区域发展不平衡问题，研究如何通过区域政策优化粤东西北区域空间结构，从而达到振兴粤东西北的目的。李娉的论文以“闯黄灯”政策调整为例，研究政策变迁中的知识利用问题。论文从知识利用的视角，区分了四种政策变迁：权威支配模式、府际互动模式、专家参与模式、社会学习模式；进而以“闯黄灯”政策调整为例，展现了知识互动对公共政策的调节作用。

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